鲁 楠
2013年3月，国务院总理李克强在一次座谈会上谈到在上海建立自贸区的设想，他说：“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”这是李克强第一次提出建立上海自贸区背后的改革方略。9月份，在国务院公布的《中国上海自由贸易试验区总体方案》中也写道，自贸区的指导思想是：“……紧紧围绕国家战略，进一步解放思想，坚持先行先试，以开放促改革、促发展”，其中“开放促改革”再次得到了明确表述。这种“开放倒逼改革”方略的重点是，借助开放所带来的外部力量，推动内部进行制度调整。具体而言，是通过上海自贸区的实验，树立政府锐意改革的良好形象，提振国民的改革信心；尝试金融、贸易管理体制的转变；探索产业升级的可行道路；寻找整合东亚经济的适当模式，最终为全国的改革提供参照。
熟悉中国改革史的人都知道，这一方略并非本届政府的独创，而是在邓小平时代，甚至更早的时候就已摸索出的道路。早在1978年第十一届三中全会上，“改革”与“开放”便作为彼此密切结合的方略提出，其总体目标是“实现四个现代化”。当时的决策者或许并未充分预料到，改革与开放的相互配合会结出令人振奋的果实，成为中国社会转型经验中最具生命力的组成部分。作为内部自我调整机制的“改革”，与作为外部调整机制的“开放”形成了中国建设现代社会的双引擎，不仅相互支撑，而且相互补充。
实践表明，每当国内改革动力不足，乃至陷入争论的时候，扩大开放往往会扮演改革“救驾者”的角色，发挥“倒逼”的作用。比较经典的实例包括1980年经济特区的建立，以及2001年中国加入WTO。改革史上这两次“开放倒逼改革”的成功，使本届政府似乎有理由认为，这一方略可以在新的时代条件下得到新的运用——上海自贸区便是在这一基础上推出的。
但是，我们需要看到，“开放倒逼改革”的方略有着特殊的时代背景，受制于特殊的经济、政治条件。随着情境改变，该方略的效果也会发生改变，需要根据新的时代条件做出以下反思和调整。
“改革促进开放”应配合“开放倒逼改革”
从整体来看，改革与开放应互相配合，缺一不可，但在特定的时段，如对外开放阻力较小，需求特别强烈，而对内改革阻力较大，需求并不强烈的历史时期，“开放倒逼改革”往往成为执政者的选择。但这种倒逼机制受到严格的条件限制，并非包打天下的治病良方。
在改革开放初期，中国刚刚从阶级斗争为纲转向现代化建设，调整目标后的中国面临技术落后、知识陈旧、资本匮乏等困境。而多数第三世界国家“进口替代工业化”政策的失败，以及东亚“外向型经济”的成功，都给改革者提供了强烈信号。在当时背景下建立以来件装配、来料加工为主要业务的经济特区是顺理成章的选择。到了20世纪90年代开启“入世”谈判时，经济条件已进一步改变。中国在对外贸易过程中发现，交易伙伴绝大多数都是WTO成员国，这造成了中国在国际经贸活动中的劣势地位，而苏东解体又使原本东西分裂的世界经济体系合二为一，加入新的世界体系成为无可替代的战略选择。从中我们可以看到，两次“开放倒逼改革”方略的成功，都部分得益于对开放的强烈需求，以及世界经济体系变动产生的引导作用。
清华大学教授胡鞍钢认为，由于2001年“入世”以来，中国收获了巨大的“WTO红利”，这一成功经验应促使中国“第二次入世”。这一主张也在自贸区的相关文件中得到了表述。但眼下的情况与“入世”时期并不相同。“入世”以后至今，中国已经成功打入了世界经济体系，其地位悄然改变，开放的需求得到极大释放。随着这种释放，开放的驱动力有所削弱，而本国改革的深层次问题变得越来越突出。越来越多的人意识到，国际经贸的竞争，归根结底是国家制度的竞争。而关涉国家制度的问题需要开放来“倒逼”，从某一层面反映出决策者对改革的信心不足。此外，观察近年来国内民众的社会心理，已经开始由对开放的强烈期待，转变为对内部改革的强烈期待。在这样的时刻，改革助推开放应迅速跟进，弥补开放倒逼改革的不足。
另外，在某些特定领域或应“改革加速，开放放缓”。在中国近代史上，以开放倒逼改革往往是国内改革精英的共同选择，清代洋务运动亦可谓一种开放促改革的早期实例，尽管这一改革运动以失败告终。之所以采取“他山之石，可以攻玉”的办法，是由于庞大僵化的官僚系统往往阻碍改革。而由于种种复杂原因，使本土改革精英难以全部依靠内部力量驱动，只能采取借助外部力量的曲折方式。
在改革开放之初，极“左”意识形态仍然禁锢很多人的头脑，以至于在决策层内部都存在着强大的力量制约改革，这种制约迫使改革家借助经济开放，引入新信息、新观念和新实践来逐步瓦解旧体制。到1990年代初，苏东剧变所引发的政治效应波及中国，政治上的自我保护影响经济，这种政治压力直到1992年邓小平南方谈话才有所消解。1998年至2003年朱基担任总理时期，“入世”谈判也变为朱基政府助推改革，凝聚内部共识的必要手段。
而现在，政治条件与洋务运动时期已不可同日而语，与改革开放初期也有所不同。至少在经济领域，市场的中心地位已经确立，融入世界经济体系成为举国共识。这使习、李在进一步推动经济改革中面对的问题发生了转移。眼下最关键的是，如何在国际经济局势不稳的情况下，降低对外贸的依赖性，激活国内市场，实现产业升级，增强中国经济在世界体系中的不可替代性。这必然使改革的重点从对外开放转移到对内改革上来，因为降低外贸依存度，强化本国经济的自主性，只能通过对内改革才能实现，而产业升级也并非扩大开放所能带来的自然结果，这需要本国内部的体制改革与自主创新。
因此有一种意见主张，在某种特殊条件下应“改革加速，开放放缓”，通过放缓开放的方式为深度改革提供条件。例如，有很多金融专家对自贸区目标之一的金融改革深表担心，认为应暂缓开放资本账户，借助对资本流动进行限制的方式维持金融稳定性。也有很多贸易专家认为，在全球经贸活动趋冷的时期，应适度采取技术性贸易保护手段，为打破行业垄断，培育本国企业的竞争力提供时间。尽管这种意见值得商榷，但有一点应引起重视，即不一定所有的开放都会毫无条件地助推改革，在开放中也暗藏着改革所无法吸收的风险，甚至会出现一些吊诡。例如，在国际经济活动中，货物贸易、对外投资、服务贸易与国际金融是逐层深入、逐步复杂化的关系，掌握更加复杂的游戏规则也是由边缘区的国家升入核心区国家的必然选择，这也同时意味着金融是“开放的深水区”，其中暗藏风险，对国内经济的影响甚大。中国之所以顺利度过1997年的亚洲金融危机，在2006年的世界性经济危机中也基本避免大幅震荡，部分得益于未予开放的资本账户。作为走向世界体系核心的重大举措，触碰世界体系的核心代码——货币，是需要谨慎的。因此，在“改革的深水区”未能成功趟过的情况下，贸然进入开放的深水区，难免令人担心。
此外，开放与改革的关系远非单一、线性，而是复杂的、扭结的。在某些时刻，开放与改革会形成奇特的张力关系。例如，随着国际竞争的加剧，已造成这样的残酷局面，眼下全球的经济竞争是在巨型跨国企业之间展开的，规模宏大的全球行业整合使排名第三位以外的企业迅速出局，诺基亚的退出便是其例。而西方发达国家的跨国企业往往是上百年市场竞争锤炼的成果，其适应力、竞争力和创造力非同小可。但在仅仅具有三十多年改革开放历史的中国，想要孕育如此规模和竞争力的巨型企业，确实并不容易。这使决策者曾尝试以国家支持的方式将中石油、中石化等国有企业扶上世界竞争的舞台。近年来在世界五百强的排行榜上，绝大多数中国企业都是国有垄断性企业，但这一举措吊诡地使这些企业变为垄断性经济力量，对国内经济造成伤害，乃至形成阻碍改革的利益集团。随着自贸区的启动，我们尤其需要密切注意类似的张力关系，防止自贸区的某些举措成为加强而非破除利益集团的某种工具。
应同时推动“对外改革”
在改革开放的逻辑中，人们曾先定地认为，改革是对内的，开放是对外的，这有其特殊的时代背景。当时中国刚刚开始接触世界经济体系，开启学习过程、适应外部环境是必然选择。而随着中国深入世界经济体系，地位变得更重要，学习和适应游戏规则也逐步转变为设定和改变游戏规则，这使改革的意愿延伸到国外，作用于世界体系，即“对外改革”。
自2001年中国“入世”以来，WTO多哈回合的谈判一直裹足不前，已经基本陷入死局，昔日的“世界经济宪法”，几乎只剩下纠纷解决机制这一司法治理部分积极发挥作用。尽管WTO是世界贸易史上的辉煌成就，但并不等于它永远不会走向死亡，“转移议题”与“转移论坛”一向是发达国家国际战略中的常规战术。因在WTO框架下投资、服务贸易等议题受阻，使这些领域转而以双边谈判和区域整合的方式推进。
区域经济一体化正在成为新的时代潮流。其中比较引人注目的是北美自由贸易区和欧盟，虽然在东亚也有中国–东盟自由贸易区，但与北美、欧盟不可同日而语。其中最为关键的差别是，另外两个自由贸易区都有核心区国家（美国、德国、法国）充当引擎，而中国–东盟自贸区基本是由发展中国家组成。单纯发展中国家组成的自贸区，往往将精力主要集中在贸易的低端部分，尤其是货物贸易部分，而包含核心区国家的自贸区，则更容易包括更加高端和复杂的内容，尤其是投资、服务贸易方面的多边协议。此外，包含核心区国家的自贸区有着一个特别的优势，即有利于将核心区国家的技术向半边缘区国家流动，促进这些国家的产业升级。从这一角度来看，东亚区域经济一体化的最佳方案是由中、日两国担任双引擎。
但由于历史原因、领土原因和意识形态原因，使中、日两国难以相互匹配，这使美国乘机重返东亚。如今，推进中的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）已经成为东亚最引人注目的区域性合作。在这一背景下，对外改革、调整外交政策、重新谋划区域经济战略是十分急迫的任务。笔者认为，整合东亚经济，有三种策略可供选择。上策是联合日本、韩国，组建新的自贸区，但似乎时机已过，条件已不具足；中策是掉头加入TPP，但问题在于将面临与“入世”时期相类似的困难谈判和痛苦的妥协；下策是巩固中国–东盟自贸区，但能否与TPP形成有力的竞争，笔者并不乐观。但从东亚整体经济战略的视角来看，主权国家内部自贸区的建立对东亚经济一体化的作用似乎并不明显。
（作者单位：中国人民大学法学院）
