“治大国若烹小鲜”，这句名言充分体现了大国治理面临的挑战。一方面，国家建设寻求制度上的普遍性，不允许地方性制度挑战中央权威；另一方面，大国覆盖面积之大、人口之多，有效的治理术需要允许一定范围内的灵活性，以应对变化多端的地方性问题。那么，延续了几千年的中华帝国，其是如何处理这种统一性和灵活性的矛盾呢？丹尼尔·科斯（Daniel Koss）最近发表了《帝国的政治地理学》（Political Geography of Empire）一文，认为清王朝采用了差别对待官员任用的策略，在帝国内部比较有效地解决了地方灵活性的问题。
虽然早在秦代就有了“书同文，车同轨”一说，但这并不意味着历朝历代所有的政治问题都有着统一的制度化解决方案，因此马克斯·韦伯将中国视为形式理性的对立面。但是这恰恰暗示着中国传统的政治制度避免了韦伯笔下的官僚化弊端，有能力以相对灵活的形式解决地方性问题。施坚雅就注意到了中国传统治理术的地理学面向，认为可以用地理因素来说明中华帝国的影响力。科斯并不反对施坚雅的这一论断，但认为地理背后的政治意图同样重要，并将研究目光置于清朝的山东省域之内。
经历了改朝换代的重建过程，在康熙年间，清朝的国家制度基本定型，但这也意味着官僚制的弊端开始显现，而认识到这一点并积极矫正的就是雍正皇帝。科斯认为，雍正皇帝对建立在科举制度上的官员选拔制度颇有怀疑，意识到这种体现儒家思想的考试并不完全能够反映出官员的治理能力。因此，虽然不能改变基本制度，但雍正通过调整重要岗位官员的选拔任用程序，使得帝国部分重要的县级职位获得了优先性和关注度。具体来说，在获得优先性的县级衙门中，有着更为庞大的治理机构，并且知县是经过深思熟虑之后任用的有经验的官员，而在其他普通的县，其知县通常由新手担任，并且机构规模也要小得多。那么，什么样的县能够获得这样的优待呢？通过对山东省的史料考察，科斯指出，优先县通常是交通要道、商业节点以及因难以征税的人口而闻名的地方。比如雍正指派的第一批“最要”（priority counties）都在大运河沿岸，第二批则是在沿海地区，可见清王朝希望在有经验的知县的带领下，这些县衙门能够妥善地解决这些关键地区的地方性问题。
最要的设定并非只是雍正的个人行为，在19世纪以前山东的“最要”县数量一直在增长，顶峰时达到39个之多，到清朝末期都有着稳定的数量。可见这是一项制度内的变革，有效地通过制度来平衡统一性和灵活性的矛盾。同时它又是一种治理术的发明，不同于之前朝代仅仅通过人口和税收进行郡县的分级，最要县体现的是一种有针对性的解决问题的手段，是清王朝活力的内在体现。通过对部分地区重点关注的方式，清朝的统治者绘制了一幅独特的政治心理地图。然而作者也指出，最要县的制度化也有着内在缺陷。在缺乏民主问责性的时代，最要县官员的任命很大程度上仍然是实质理性的，因而不可避免地有着人身依附性的特征，这项制度既要任命有能力的、忠诚的官员，又要防止腐败现象，这看起来是很难完成的任务。（文/金韬）
Daniel Koss, “Political Geography of Empire: Chinese Varieties of Local Government”, The Journal of Asian Studies, Vol.76 (2017).
