张鹭
前不久，我在供职的《财经》杂志编辑部收到一封特殊的来信。从收信地址到信件内文，均为打印，不见署名。
信封里装着的，是一份人事任免令：2012年2月21日，湖北省公安厅在该省消防系统内一次性任命了24名正团职干部，寄信的“深喉”在其中13人的名字下标记了下划线——这些人的官职被指可能系行贿得来，而这，仅仅是一年之中的数字。
收到这封信之前的一个月，《财经》刊发了我的调查报道《湖北吴永文病发》。为此，我在武汉待了两周，采访了一些鄂省政法系统的高阶和中阶官员，大致还原了已被中央纪委立案调查的原湖北省委常委、政法委书记、省公安厅厅长吴永文案的部分脉络，其中包括吴在消防系统大肆“卖官”的情况。
据内部人士透露，吴永文的“卖官”主要集中于副团职晋升正团职一级，原因有二。一是因为消防系统虽以“肥缺”闻名，但到正团职才会有真正的实权。二是因为《现役军官法》规定，副团职任职的最高年龄为45岁，若以此转业，地方在接收时安排的职务往往难以令人满意，这让到龄者非常焦虑。
比如2010年，湖北省消防总队选拔10余名正团职干部，最终录取了20余名，且整个过程未经过“双推双考”。当年有50多人参与考试，36人过了笔试，但在最后的考核阶段，笔试成绩分列第三与第七者莫名出局，后者一怒之下打了转业报告。有此背景，鄂省消防系统近年来跑官盛行，在吴任厅长后期，近乎明码标价，正团职的价码一般在50万元以上，亦有花了钱没搞定者。
如此的潜规则，直接扭曲了官场生态。与吴相熟或送钱者，哪怕不符合程序亦可加封，而任事勤勉者却晋升无门。另一方面，正团职泛滥也带来了贬值效应，很多解决了级别的干部并无实缺可以安排，“即便搞到了，如果位置不好，连成本都捞不回来。”
关于“成本”如何“捞回来”，我在采访中听到了大量无法写入报道的故事。归纳起来不外乎几种方式：在对经营场所的消防检查中设租收钱；让亲友成立消防设备公司，指定购买；在消防基建中渔利。
按现行管理体制，消防系统归公安部门与军队双重管理。在实际运行中，消防系统的人事权一般操于公安部门之手，只需经过公安厅长签字生效，无须经过地方组织部门。而公安厅长由于兼任政法委书记，故在一省的公安系统以及整个政法系统之中享有绝对权力，宛如一个封闭王国中的国王。
形式上，名单的拟定须经公安厅党组会议讨论，其他党委成员并非没发现问题，“我在党委会上当面提出过，但他（指吴）就是不按程序办，我们也没办法。”一名原公安厅党委成员告诉我。
由此自上而下层层授权、自下而上层层纳贡，一省的公安厅长与基层的KTV、酒店、网吧建立了金字塔状的间接腐败链条。
若论副部级官员的卖官现象，2012年获刑的内蒙古自治区原副主席刘卓志即是不远的一例。
一位已转行的老记者曾感叹，以前做反腐报道，金额达上千万已令人咋舌，而现在数千万的比比皆是。如其所言，公众对于腐败的“耐受性”确实是由涉案金额不断推高的：以单笔受贿金额论，苏州市原副市长姜人杰8250万的记录，很快就被中石化原总经理陈同海的1.6亿刷新。而抚顺市国土局干部罗亚平则将亿元贪官榜的政治门槛拉低到科级干部。
常规型腐败
2010年11月，以相关司法材料与官方报道为依据，《财经》杂志曾发表文章《高官贪腐录》，对1987~2010年间的120名落马省部级高官进行分析。根据寻租方式的不同，文章将标本期内中国的腐败分为商品寻租阶段（1987~1992）、资本寻租阶段（1993~2002）与复合寻租阶段（2003~2010）。
在第一个阶段，高官腐败主要形式为：操控计划经济体制下遗留的行政审批权，占有大量体制内外的稀有资源，通过改变计划分配，使其流向利益关联方并从中牟利。
这种腐败模式，与中国改革的模式密切相关。由于最高层对于经济体制改革的路径设计是，先不动原有的计划体制，而在此之外新设市场体制，以期减小改革阻力。因此形成的双轨制客观上造成了两种体系间商品的价差，那些掌握审批权的官员则成为改革以来的第一批寻租受益者。
80年代中期，全国范围内大兴开办公司的热潮，很多政府部门、国有企业都挂牌办公司，这些手握批条的翻牌公司并不实际从事生产与服务，仅仅是部门牟利的载体。
这其中以1985年的海南岛汽车走私案最为典型。当时为了加快海南的开发，中央向海南下放了进口物资的审批权，但规定“出口物资和商品只限于海南行政区内使用和销售，不得向行政区外转销”。受到优惠政策的刺激，海南方面大量进口汽车，全国各地买家涌入海南，只需在工商部门加盖公章，缴纳少量罚款，即可获得正规手续。暴利驱动之下，全海南一夜之间冒出数百家公司，直奔倒卖汽车指标而来，海军甚至出动军舰将汽车运往内地。在此过程中，贪污、受贿、套汇等腐败行为，都在天日之下进行。
客观而论，官倒产生了巨大的社会不公，大量关系型公司甚至政府部门本身从中获益，但官倒本身并不直接等于腐败。以转轨经济学的视角来看，这些现象属于“漏洞经济”——新旧两种体制撕裂之下，相应约束规制的缺失形成的巨大制度漏洞，以及出于认识的局限而带来的迷茫，都是不可忽视的客观因素。
在这种已经形成了一定规模的市场，却万事需要行政审批的混合经济中，一个批条换来几十、上百万利益的官员，极易成为被腐蚀的对象。比如新疆自治区政府原副主席托乎提沙比尔即因利用职权支持非法倒卖车皮，收受贿赂15842元，1989年被撤职。但因“能主动坦白交待，退清赃款赃物”而免于起诉。而在1990年，铁道部原副部长罗云光因“以车谋私”贪污受贿共折合人民币4819元，后因“在规定的期限内自首，罪行较轻，认罪态度好”被免于起诉。该案为铁路系统最大的腐败案，从郑州铁路局副局长到铁道部官员共40多人落马。
对于官僚系统而言，在这一阶段，权力的含金量首次得以昭显：此前，严格的计划配给制的存在，使得他们的优越感以各种各样的特权形式存在；此时，一个新兴市场体系的孕育生成，为其手中的权力提供了兑现与消费的空间。
到了第二个阶段，腐败从“商品流量领域”拓展到“资本存量领域”，即进入工业资产（如国企出售、改制）、土地和房地产领域、大型的城市建设领域和金融领域。
这并不是说，前一种“漏洞经济”式的腐败不存在了。事实上，随着改革向纵深领域挺进，可供腐败的“漏洞”也随之深化。以走私案为例，远华案的规模就比海南汽车走私案高出几个量级，涉及的官员以上百计，其中最高级别上至公安部原副部长李纪周。除了赖昌星为人处世的妥帖周到，能赢得众多官员的信任以外，海关关税的过高与缉私体制的薄弱同样成为重要背景。
但从统计样本来看，权钱交易型的腐败已然代替漏洞利用型腐败，成为这一时期腐败的主流样态。
权钱交易型腐败，背后是畸形的官商关系。由于资源配置的市场化程度不够，大量的资源仍集中于政府之手，自然导致企业对政府官员趋之若鹜。土地与房地产即是其中的典型。自90年代起，内地各大城市都掀起了城建潮。而在2003年以前，土地使用并非以招拍挂形式转让，而是采取协议转让的方式，这就为主政一方的封疆大吏上下其手提供了空间。落马的全国人大原副委员长成克杰，涉案情节包括1994年通过情妇李平受地产公司请托介绍并插手地产项目等。除成克杰外，在这一时期，江西省原副省长胡长清、辽宁省原副省长慕绥新、云南省原省长李嘉廷等人，都涉及房地产业。
复合型腐败
而第三个阶段不仅继承了第二阶段的寻租形式，权力寻租的方式多样，呈现复合特征。
在此阶段案发的山东省委原副书记杜世成、安徽省原副省长何闽旭、天津市检察院原检察长李宝金等高官的落马，无不与房地产腐败案有关。媒体评论，这些落马高官，大多与房地产商形成了一条权钱交易的利益链条。
由于寻租方式变得复杂化与多样化，贪腐官员的罪与非罪之间，法律界限已在逐渐模糊。司法卷宗内常见的情景是，很多商人对于官员的送钱，并无具体请托事项，仅为维持良好关系，日后在必要时请求帮助，亦不乏官商之间本身就是老朋友、旧同窗。这类经济往来，很难简单以受贿而论。
官员的家属或特定关系人开设相关业务公司即是其中一种。这类特殊的红顶公司，在官员分管的领域或地域内开疆拓土，在很多情况下却并不实际经营，而将审批下来的项目、资质等进行倒卖。极端的例子是，天津市检察院原检察长李宝金的情妇王小毛、与多名省部级官员关系亲密的李薇，分别建立了几十亿、上百亿规模的企业王国。
这一时期的新变化是，腐败演化至最高级的阶段——卖官。绥化市原市委书记马德，在被法院认定的17笔受贿中，有12笔涉及向下属卖官。其中最“贵”的一次卖官为50万，“卖”给海伦市原市委副书记王学武。除最低的一次只收受了绥化市公安交通警察支队原支队长方晓光1万美元，马德每次卖官的价格基本上都高于10万。前述吴永文卖正团职（相当于地方的正处级）的价格则在50万以上。
随着金融领域内在的透明属性与传媒的发达，原本相对隐性的金融领域的秘密也被发现——越来越多的高干子弟驰骋于此。一个在金融媒体界人尽皆知的案例是，某主业依赖于中移动的公司在创业板上市时，股价一度冲至130元以上，一位持原始股的高干子弟账面身价因此过亿，而其入股的价格不到30元。本人曾报道的中山市原市长李启红案，则体现了更为隐秘的角落：李启红利用主导国企改制上市的时机，让家属及所控制的账号购买了该国企的股票。
这些官家子弟所拥有的深厚政经背景，使其自身成为境内外资本追逐的人脉资源。比如一些国外投行在进入中国市场时，乐于聘用政府官员的直系血亲。而在鲁能集团的私有化改制中，资本界大鳄“明天系”即尾随有力人士的身后，若非媒体曝光，几乎已经完成对数百亿资产的鲸吞。而“涌金系”魁首魏东，牵扯的官员级别之高、所涉之广，堪称世所罕见。手法进化至此，能否认定为腐败，已很难鉴别，遑论制约。
由于司法不独立，太多涉案官员被“力保”平安着陆的前例，让人很难相信办案能向纵深挺进。湖北省原副省长李大强在被公开通报收受10余万元贿赂、礼金后，被“双开”了事。文首所述的吴永文案，官方至今仍无任何公开通报，以至于在我的报道出街后，不少当地政法系统人士反而要向我打听案情进度，因为当地盛传，吴被有力人士保住，降级退休、平安着陆。
腐败，如寄生在中国特色社会主义市场经济体制——确切地说，是半市场、半管制的混合经济体制——上的血痂。腐败演进至此阶段，已是多种形式叠加。
政策与对策
自改革开放以来，中共中央一直在探索如何制度化地预防与惩治腐败，并出台过各项党内规定。其中时间跨度最为持久的，是领导家属经商活动、干部财产等特定事项的内部申报制度。
早在1985年5月23日，中共中央、国务院发出《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》。由于不具备可操作性，此后这一“绝对禁止”的规定被放宽至“县（处）级以上领导干部的配偶、子女不准在该领导管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动的规定”。
在不同时期，中央各部委和地方政府各部门都出台过相应配套措施。中央纪委曾下发领导干部配偶、子女从业情况登记表，必须由领导干部本人填写。为保证这项规定的严格执行，中央纪委强调，对极少数领导干部不如实申报其配偶、子女从业情况，经群众检举揭发查证属实的，必须做出处理。
一位中央纪委原高层在公开谈话中指出，要明确规定哪些领导干部的配偶、子女在什么情况下个人经商是坚决不允许的。如违反了，按照中央的规定处理，要么配偶、子女改变职业，要么领导干部本人改变职务。制定这个政策规定，要对领导干部的配偶、子女个人经商办企业的性质、业务、范围，同领导干部的职权和职务上的影响有什么联系进行具体分析，一个人一个人、一件事一件事地分析，做出合情合理的判断，然后经过归纳整理，提出具体的政策界限。
但整风式的措施并没能有效制止这类现象，如前所述，开办公司的官员身边人反而扩展至“特定关系人”。
而早至1986年，中国就已经制定了财产申报方面的制度，其后也不断地制定和颁布相关的政策性文件。其中最有代表性的是1995年制定的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，但该制度性质上属于政策性文件，没有法律地位，因而缺乏国家强制性。
而对于“官商勾结”的现象，中央非无所察。如在2010年5月7日，中央纪委印发了《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，所称的违反规定插手干预工程建设领域行为，即党员领导干部利用职权或者职务上的影响，以指定、授意、暗示等方式影响工程建设正常开展或者干扰正常监管、执法活动等。但铁道部系统在高铁大跃进中爆发的系列窝案，侧面证明了该处分条例的约束力。
根据权力类型的不同，《财经》对120名贪腐高官的统计表明：寻租空间最大的当属“行政审批权”腐败，达到七成；审批权之外的“其他行政执法权”占10%，“人事任免权”占32%，“司法权”占16%（其中成克杰等贪腐官员涉及多项权力混合腐败）。一个很容易被引向的结论是：腐败是由于权力未受到有效的监督与制约。
出路：综合性反腐
为此，2012年11月，国家预防腐败局就曾组织全国各省预防腐败系统的干将，赴韩国集体学习考察反腐经验。韩国由腐败较为严重的威权型国家，成功转型为相对清廉的民主国家，且文化心理与社会背景与中国颇多相近之处。
为了最大限度减小官员的寻租空间，韩国国会和政府通过出台《公职人员伦理法》、《防止腐败法》、《公务员行动纲领》、《特定经济犯罪加重处罚法》等法律、规章，修订《所得税法》等，贯穿各反腐阶段与领域，从而形成立体的法律体系。
为防止官员与商人交往过密，尤其是经济往来，韩国国会2001年通过的《防止腐败法》甚至规定，不许官员与商人一起打高尔夫球。2011年6月实施的《公务员行动纲领》则规定，公务员和与职务相关人员一起吃饭或接受礼品馈赠时，金额不得超过3万韩元（约合人民币180元）。
这一系列的法律规章，通过相应的司法与行政体系运转。据韩国《宪法》，行政权属于政府，立法权属于国会，司法权属于法院。
与反腐相关的主要执法部门是大检察厅，该机构由政府的法务部门领导，属于政府行政序列，但权力极大。其下属的中央搜查部堪称反腐先锋，集收集、指挥、侦查、起诉等职能于一身，曾先后逮捕全斗焕、卢泰愚两位前总统。
尽管检察厅是行政系统内的一个部分，仍具有一定的独立性。检察官的任免培训、装备的配置以及经费预算的划拨均由法务部管理，其他部门一律不能干涉。法务部长也只能从整体上对检察官进行行政管理，无权干涉具体案件的侦办。另一与此相关的国家监查院，类似于中国的监察部加国家审计署，主要职能为监督公务员行为、审计政府资金的使用等。
2008年，韩国成立国民权益委员会（ACRC），作为独立于政府的机构，受总统办公室领导。其主要职能包括处理信访问题，实施行政审判，纠正行政机关的违法、不当行为，以保护国民权益，等等。
反腐作为一项系统工程，更广泛的监督力量还在上述法律与制度以外的媒体与公众。由于实行多党制，韩国各政党相互牵制，互为监督者。
韩国没有新闻审查制度，只有《新闻伦理纲领》等行业自律公约，实行的是事后惩罚制，任何媒体，只要不涉及法律底线，都可以随意登载新闻。在前总统李明博私宅案中，韩国媒体一路穷追猛打，甚至有媒体动用直升机航拍展开调查，将信息传递给公众。
此外，政府鼓励民众举报，揭露贪腐行为的举报者最高可获得2亿韩元奖金和彻底的安全保障。
目前，韩国政府已经将预防腐败等内容引入小学、初中和高中的教学中，而且对于公职人员、大学生等也都开始实施预防腐败教育，由大学生组成的“廉政宣讲团”普遍受到欢迎。
在反腐问题上，韩国发动了一场“人民战争”，但这种对人民的动员并非民粹主义的煽动，而是依靠民主政治、司法独立与媒体以及民权运动所形成的合力完成。韩国积近30年之功才得以施行的财产公开制度，集事前预防与事后惩治功能于一身，被誉为“阳光法案”，是全球范围内公认的反腐利器。
将财产由申报而公示，舆论呼吁经年，在理念层面上早已不是问题，近年来，俞正声、张春贤、汪洋三位中共高级干部曾在不同场合公开表示，愿意公开财产。但这一过程由于涉及太多的配套措施，因而操作起来并不容易。韩国漫长的公示过程即为旁证。
例如，金融实名制的不完善将会影响核查，从而影响财产公布的效果。逻辑很简单：目前的内部申报水分很大，在金融、房产联网等制度不畅，核查无力的情况下，若贸然公布，则会将因相对诚实而多报的人推向风口浪尖，间接保护了那些不诚实申报的人。
但无论操作细节一时之间是否能达到标准，国际社会共通的反腐原则——独立的司法调查与审判、独立的媒体与公众监督、自下而上（而非单纯自上而下）的权力授受方式、市场化的资源配置手段等等，都是一致的。这种系统化的变革，将有赖于最高层的历史责任感以及基于此的决心与举措。
（作者单位：《财经》杂志社）
