王彪
一、成为问题的信访
按照官方定义，信访指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等等（《中华人民共和国信访条例》）。信访在中国有悠久的历史传统。《周礼》就有“肺石听辞”、“路鼓之制”的说法。而根据中国法制史的研究成果显示，“路鼓”后来演变为“挝登闻鼓”、“鸣冤鼓”、“邀车驾”种种形式，历朝历代更是形式不同，秦汉以后各朝允许百姓上诉的渠道都存在。明洪武元年，“置登闻鼓于午门外，日令监察御史一人监之，凡民间词讼皆自下而上，或府、州、县省官及按察使不为伸理，及有冤抑重事不能自达者，许击登闻鼓，监察御史随即引奏，敢沮告者死”。到了清朝，则登闻鼓设于右长安门外，明清两朝更是“京控”这一社会现象最为典型的帝制王朝。
近几年来，信访成为愈演愈烈的社会现象，攸关社会稳定，在信访数量、信访性质以及信访方式等方面都发生了颇为明显的改变。根据相关的统计，2000年全国县级以上信访部门所受理群众信访总量是1995年的2.13倍，仅全国人大常委会信访局一年内受理的信访案件就达到了10万件，在2003年信访的数量更是曾经在短时期内激增；而根据十届人大第三次会议的最高人民法院工作报告统计，2004年人民群众涉诉来信、来访大幅上升。单独最高人民法院就“全年共办理来信来访147665件人次，上升23.6％”，而“地方各级人民法院全年共办理群众来信来访422万件人次，上升6.2％”。[1]人民法院、检察院历年来接受信访的调查统计情况可以见表1。
表1是目前最为清晰可信的一个统计数据，从一个侧面反映了近几年中国信访的普遍程度。而在另一方面，中国信访在信访方式方面也发生了重要变化，一些著名的、由媒体介入而公知于全社会的上访案例，无不以十分激烈的方式结束。如果再考虑到某些地方政府在阻拦上访者越级上访的情况下进行的暴力行为（所谓“截访”），我们可以定论信访问题在中国确实依然是一个非常严重的社会问题。
另外一个值得深思的现象是中国信访中“涉诉信访”比例之高。在一项扎实的社会学调查之中，于建嵘证明了一个非常有意义的事实，即632位上访者中竟有401位在上访前已到法院起诉过，其中法院不予立案的172人，认为法院不依法办事而判决其败诉的220人，认为法院判决胜诉了而没有执行的9人。而且，其中认为法院不依法裁判而败诉的居然占54.9%之高。[2]而在另外一项实证调查中，研究者从一个省份的个案中观察到某省2006年6月到2007年3月的10个月中集中整治进京非正常上访活动期间，共处置非正常上访4689人次，其中涉法问题最多，有1708人次，占36%。 [3]
许多学者从不同学科角度对信访现象进行了分析，比较典型的观点有将此问题上升到宪法体制与宪法权利层面，如北京大学法学院张千帆教授就认为，信访以及截访“不过是自上而下政绩体制的衍生物而已。只要这样的体制不变，那么一个不对选民负责的地方政府不仅会产生种种催生上访的事由，而且会面临巨大的截访压力”[4]；贺雪峰则依据其长期对中国农村的现实研究认为，上访是“中央、地方与农民三方关系的失衡”的体现；另外一些学者则断定上访问题产生的最重要原因还是中国的司法不够独立；当然，更多研究将注意放在中国信访制度本身的安排是否合理上面，如一个典型的观点认为中国应当尽快出台《信访法》，改变当前信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，在明确受理范围、严格程序规则、加强责任追究等方面实现更强的立法化。
上述分析多将信访问题归结于经济体制改革、中央地方关系、信访条例不合理、上访体制不合理等层面，甚至经常将问题的解决归结于体制改革。微观层面又过于强调司法制度的改革。这与改革开放以来中国新的法学话语有着直接关系——“文革”之后新的法学理论体系基本是在简单引用外国法学研究成果以及粗暴批判中国社会主义革命制度的基础之上诞生的。上述分析至少在两个重要问题上处于失语状态：第一，如果信访制度一无是处，其诞生的背景与合法性是什么？第二，信访现象于2003~2006年的强势“复活”与国家政策之间是什么关系？
二、早于宪法的传统：信访与社会主义人民主权
近年在研究讨论信访制度的时候，其立论基点无非是1995年的《信访条例》、2005年的新《信访条例》、最高人民法院发布的关于接待信访量的数据等等。绝大多数研究主要将中国的信访制度和信访政策视作一个批判对象，而非一个可以讨论的前提。这些研究统统忽视了一个主要的问题：信访是社会主义人民主权行使方式的具体体现，曾经成为中国共产党的合法性基础之一并且取得成功。例如一个发人深省且易被忽视的历史事实是——新中国的第一部宪法颁行于1954年，而在1951年中国共产党就已经着手建立信访体系。作为共产党人民主权的行使方式之一，信访是解决人民矛盾、化解争议纠纷的有效方式，至少曾经是。
马克思的经典理论著述是强调司法必要性、司法公正甚至司法独立的。马克思指出：“任何人都不能交由依法成立的法庭以外的法庭去审理。”[5]在这个维度来说，只有根据法律规定而成立的法院才是严格意义上的法院。当然，马克思也将资产阶级的法院讥讽为惟命是从的司法权力，而在这种制度之下要期望实现司法公正只不过是幻想。
在马克思的经典论述之中，关于法院作用的核心植根于马克思主义的人民主权理论。马克思特别强调法院的“人民的法院”性质而尤其指出法院可能成为官僚机构的可能性：马克思指出——“官僚机构掌握了国家，掌握了社会的唯灵论实质:这是它的私有财产。官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质”。[6]在马克思看来，一个官僚主义国家的行政机构，即使是怀着最善良的意图、最充分的人性以及最大的智慧来行事，只能使日常生活中被称为官僚主义这种现象一再重现，不可能完成自己的本职任务。马克思将资产阶级社会的司法独立斥责为“充斥着官僚式独立性的法官阶级”，而法院正是为了应资产阶级的要求而建立的。
在经典的社会主义传统之中，信访当然是人民行使自己的民主权利以及人民主权的必然方式，并且可以在此基础上建立执政的合法性。在人民主权的前提之下，人民群众可以直接通过“采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求”。事实上，中国社会主义革命的法律制度起点就是以特殊的信访、调节方式开始的。1949年之前，当国民政府在一次次修改《民事诉讼法》之时，陕北的马锡五却利用调解和依靠群众巡回就地审判相结合的审判方式，提出了“依靠群众，调查研究，调解为主，就地解决”的方针。此种深入人民、以人民利益为诉求的意识形态在1941年《山东省各级司法办理诉讼补充条例》、《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》、1942年《晋西北村调解暂行办法》、1943年《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》等规定中都有所体现。也正是在这种司法政策乃至社会政策取得巨大成功的基础之上，中国共产党所坚持的革命伦理才能践行。
一个具有象征意义的历史事实是：在内战尚未完全停止、国内情势仍然复杂的1950年初，毛泽东就建议成立中共中央办公厅秘书室，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求”。[7]中华人民共和国政务院（即后来的国务院）在不久之后的1951年6 月7日就颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。在这个一般被视为信访制度正式确立起点的举动之中，我们其实可以嗅出新中国建国之初“新天新地”的新革命伦理。和当今的诸多法律条文并不相同，该具文甚至规定了政府工作人员对待信访人员的态度，比如“对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，同时，该法规还强硬地对政府接待信访人员的必要性进行了制度化安排，“须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众；领导人并应经常地进行检查和指导”。[8]我们甚至可以使用话语实践的分析工具对2005年公布的新《信访条例》与1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》之具文进行比较。在新的《信访条例》之中，原本的立法目的“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员”蜕变成为了“保护信访人的合法权益，维护信访秩序”，而“人民的来信或要求见面谈话”则嬗变成“信访人员”。两部法规之间的54年时间，变化的，不仅仅是意识形态。
三、信访改革（2003~2006）
中国信访尤其是“进京信访”（petitioning in beijng）的高潮是在2003~2006年之间出现的，此三年间至少每天有25万的信访人员进行信访活动。[9]此番信访高潮在2006年底消退并在2008年北京奥运会期间大规模减弱。在这期间，中国政府在改良信访制度上进行了诸多的尝试，其中至少包括：
（一）修改《信访条例》
在2005年5月1日这一有标志意义的时间点，中国政府在1995年《信访条例》基础上颁行了新的《信访条例》。在官方的宣传中，这成为一次“密切党和政府同人民群众的联系，保护信访人的合法权益，维护正常的信访秩序，促进依法行政，构建社会主义和谐社会”[10]的努力。事实上，新的《信访条例》确实在制度上肯任了信访的合法性、加强了接待信访的制度安排、增加了信访渠道并且增加了强化信访责任的内容。例如，新条例其中第五条明文规定了各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当批阅重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。另外，1995年《信访条例》第二十九条规定“任何组织和个人不得压制、打击、报复、迫害信访人”仅作为一普通条款，在2005年《信访条例》中第三条却作为总则规定，可见信访人合法权利保护确实有所提高。另外，2005年《信访条例》总则第六条、第七条规定了信访机构职责，把信访绩效纳入公务员考核是在以往的基础上的颇大改进。
（二）强化信访工作会议与信访局
除了颁行新的《信访条例》之外，中国政府还试图通过强化信访工作会议、强化信访局的措施来解决信访问题，各方面的举措密度极高。2005年6月，全国人大常委会办公厅出台规定，首次建立了全国性质的信访工作联席会议制度，并长期实行。此信访工作联席会议每季度召开一次，其主要任务是听取信访局对来信来访情况的通报、听取有关部门对信访情况的综合分析。2007年3月，为了强化基层信访局的作用，中央层面全国人大统筹协调信访工作，其中规定各级人大必须限时答复信访人。而为了强化基层信访，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开第六次全国信访工作会议，强调中央、各基层信访局应该批阅重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。2008年7月，中央纪委下发了《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，同年6月，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，从制度层面强化了信访工作责任。这是新中国成立以来第一次就信访工作责任追究做出专门规定。其实还有许多需要总结的、关联性质的制度安排，比如对收容遣送制度的废除、限制警察对访民使用暴力等等。
（三）加强社会舆论宣传
一个值得深思的现象是，从网络引擎搜索中国有关“信访”的新闻，绝大部分都集中在2002年之后。2003年，中国政府开始通过批示、讲话等强调做好信访工作。随后“信访问题”开始在各大主流媒体上获得越来越多的关注。2007年，温家宝总理颇为高调地举行第六次全国信访工作会议并会见与会代表。国家信访局局长接受媒体访问并异常高调地宣称“调查显示80%以上的上访有道理”。此势之下，2007年左右，中国各个省、市纷纷举行信访工作会议，甚至包括地方人大、侨办、中央证监会都开始举行自己的信访工作会议，一时间信访问题几乎成为媒体“新宠”。当胡锦涛提出“八荣八耻”的“社会主义荣辱观”之后，信访系统成为中国第一批“学习者”。
四、国家政策的“未预结局”
关于中国政府高度关注信访问题的现象有不少解释，某些学者认为这是政府体现其“亲民”领导政策的结果；[11]当然，也有研究者认为这是政府试图建立强势领导权的努力。[12]然而无论如何，中国政府在信访已经成为一个隐性的社会问题、信访制度的建构缓步不前接近50年之后[13]，试图回归社会主义传统解决之。在短短的几年间，投入大量政府资源、增强对社会宣传以及完善制度建构，中国政府的措施不可谓不完善、用心不可谓不良苦。可是，解决或者尝试解决信访问题的努力成功了吗？笔者认为，与妥善安顿解决相反，信访问题在此期间经历了一个剧烈的升级（escalation）。信访政策陷入了深沉的“未预结局”悖论之中。
“未预结局”（unintended consequences）理论简言之即“没有事先预设但与行动目标相左的结果”。虽然中国社会学界几乎没有讨论，但是“未预结局”作为一个被普遍接受的社会学概念已经在美国学界长期存在。美国著名社会学家默顿（Robert K. Merton）的说法可简约为如下：未预结局属于社会行动者既没有刻意制造也根本没有预想到的社会行动后果；这种后果不应该简单地被解释成为意外，因为它与社会行动者的具体意图和行动方式有着直接或间接的因果关系。（14）
在少数外国学者深入的社会学、政治学的调查之中，中国政府实际上和信访者之间经历了一个复杂而微妙的互动过程。从2003年到2005年，这一时期普遍被认为是信访的“蜜月期”。2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，6月22日，经国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，并于2003年8月1日施行，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。此事件对于信访的影响是直接的，此后就出现了访民进京的第一次高潮。
中国政府在信访高潮面前表现得从容镇定，并以限制警察对访民使用暴力的方式来欢迎访民。（15）在此阶段，中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议举行、新《信访条例》颁布，中国政府试图通过此举加强政府处理信访问题的能力并为此提供法律依据。中国历史上最大的信访高潮到来。然而，在此阶段之中访民中间开始产生越来越多的破坏性行为，政府内部也开始将信访区分界定为“正常信访”与“非正常信访”。
虽然中国政府已经强化了各级信访局，然而因为信访问题处理方式的特殊性（一对一的交谈与记录），地方信访局处理信访的方式实际上仍然低效、耗费人力物力甚至完全达不到目的。在此情况之下，越来越多的信访者走向了激进，成为地方“群体性事件”。更多的信访者采取的方式包括“闯门”（突然闯进政府办公室）甚至通过向外国主流媒体记者申诉的方式来“告洋状”。更为令人沮丧的“社会事实”是，研究表明，2004年全年只有不到0.2%的信访问题得到了解决。[16]
全国接待信访总量在2003、2004、2005年达到高潮，分别在400万左右并居高不下。与此同时，社会群体性事件甚至在中国官方的口径之中都从2003年的5.8万件迅速上升到2005年的8.7万件，数量至少上升了50%，更多的学者对信访人群数量、群体性事件数量的测算与估计，都远远高于中国政府的官方口径。
在此情况之下，中国政府终于开始调整信访政策，而在2008年奥运会结束之后，北京再也没有迎来类似2003~2006年的信访高潮。在2003年的“非典”到2008年奥运会期间，中国政府试图在社会主义传统中以强化传统的信访制度的方式来解决社会矛盾，但这也导致信访在更深层意义上成为一个社会问题。而从以上历史过程，我们看出，信访问题严峻化这一社会行动后果的诞生，确实不应该简单地被解释成为意外。因为它与中国政府的政策变动、机构改革甚至每届新政府开启之时试图建构的媒体形象，都有着“直接或间接的因果关系”。在这个意义上，中国政府的信访政策的确是堕入了“未预结局”的悖论之中。
信访政策远非第一个面临“未预结局”困境的社会政策——美国的移民政策、低保工资政策、中国1990年代的献血政策、甚至当今的无偿献血政策都曾经陷入或者正在陷入此种困局之中。[17]依据默顿的经典理论假设，中国政府的确可能因为“有限认知”（根据以往认知或习惯，因而对可能出现的结果分析不到位）甚至“急迫利益”（中国政府改革信访政策的政治考量会导致其无视很可能出现的问题），但更加可能是因为“价值取向”的假设。即笔者认为政府可能在“用某一价值（人民主权的社会主义伦理）取向定位行动（信访政策）”，而最终结果却与价值取向相反。
中国政府在2006年前后的各方面政策导向都发生了风向标式的变化，这也标志着传统的社会主义干群关系已经发生嬗变，信访也从传统社会主义下的纠纷解决机制蜕变为现代国家的社会整合工具。信访政策——它通过强化信访政策、信访制度来解决或者试图解决问题的方式——成为进退维谷的社会主义伦理于当今的一个代言：左派讽刺它，右派批判它。它如同浮士德中的魔鬼，想行善，却又作了恶。或许这才是信访制度给我们带来的反思。
（作者单位：清华大学法学院）
