姚中秋
不管是用“城市化”还是“城镇化”来描述，中国城市化都在继续扩展，资源将继续向城镇转移。在可见的未来，市制将成为中国政制之核心，重构市制乃是本轮中国城镇化的关键。而市制重构的突破口，在设立“县辖市”。
两种类型的政府
过去30年间，尤其是过去10年间，中国的社会经济结构发生了迅速而巨大的变化：快速城市化。目前城市化率已超过50%，人口、经济、社会之重心已基本上从乡村转移到城市，农业劳动者迅速减少，形成了两亿左右的农民工群体以及两三亿中产阶级群体；社会治理之复杂性迅速提高。城市化生活需要更为紧凑的公共品生产和分配体系；国民社会、政治心理也在发生微妙变化。比如，城市新兴企业家、中产阶层具有较高的政治参与热情。由此看来，中国社会已经部分完成了现代转型，这一转型过程还将持续深化。
但是，这一转型过程已经遇到阻力，那就是行政区划制度。行政区划制度与经济社会结构之间存在严重失调，这种失调导致诸多公共事务缺乏有效治理，政府权威流失。也就是说，在各个层级上，作为上层建筑的行政区划制度，已严重地制约着经济、社会、文化的现代化进程。中国的现代化过程能否持续、深化，并顺利完成，取决于是否对行政区划制度进行根本改革。
其中，问题最为严重的是市制。市制就是市作为一种政府形态在宪制结构的定位，及其与其他形态的政府之关系。在现行行政区划制度中，市制已占据重要位置，但存在诸多问题。最为突出之问题是：市没有被恰当对待，市制不合理。
周代社会是城邑社会，春秋末期以后进入乡村社会。人口分散于乡村，形成诸多规模很小的居民点，人口较为集中的城市为数很少。据此，行政区划制度设计的主要考虑，是如何有效地管理资源较为分散的乡村地区。秦汉之郡县制或者元明定型并延续至今之省县制，都是据此而设计的。
现代转型的本质是城市化：人口聚集于城市，城市数量大增，规模扩大。最终，城市替代乡村，成为全社会资源聚集的中心。据此，现代社会的行政区划制度设计也应以市制为重心，社会治理也应当以大大小小的市政府为中心。
应当说，1980年代初，政府就已经意识到这一点，并采取了两大行政区划改革措施。
第一，设立了14个计划单列市，通过赋予其较高行政地位，而给予其较大的发展自主权。不过后来，中国政府相继取消了省会城市，仅留下五个非省会城市，即沿海的大连、宁波、厦门、青岛、深圳。相比于其他市，由于享有较大的行政自主权，这些计划单列市的发展成就确实较为出色，城市化程度也较高。
第二，“地市合一”，原来作为省政府派出机构的地区行署与其所在市合一，而形成地级市，这个地级市又行使着地区公署管理下属各县的权力，因此也实体化，也即建立了完整的一级政府，包括党、人大、政协、行政、司法等各部门。这一改革的初衷是推动中间层次的城市化，并以城市带动农村，实现城乡同步发展。此举培育了二三百座中等城市。过去十几年间，地级市发展极快，实为城市化之主要驱动力量。
第三，从1980年代后期开始推进县改市，一些工业化水平较高的县被整体改为县级市。目前全国已有300多座县级市。过去几年，这些县级市的城市化过程迅速推进。
第四，增设重庆直辖市，此后其城市化、现代化速度也迅速提高。
由上述措施，市制实已举足轻重。不过，由于在制度设计的过程中，对市的性质认识不清，上述各个层级的市制，存在严重缺陷。
第一，地级市。地、市合一并没有很好地实现城乡同步发展的目标，相反，地级市利用其上级政府的权力优势，汲取县域资源以实现城区的城市化。这一点在中西部地区特别明显。比如，地级市汲取财政资源，截流招商引资项目，截流建设用地指标。由此，地级市范围不断扩大，城市的物质现代化水平迅速提高，但是，县域经济发展则受到制约。对此，县级政府反响强烈。也正是为了解决这一问题，最近两年，中央政府积极推动财政省直管县改革，把县从地级市的约束下解放出来。从某种意义上说，这表明地、市合一体制之不合理。
第二，县级市的设立固然推动了基层的城市化，但存在同样问题：县城利用自己的权力优势，汲取县域内各乡镇的资源，县以下各乡镇的发展受到约束。当然，即便没有改市的县城，也同样在汲取乡镇的资源，以推动县城区的现代化。
地级市、县级市滥用权力汲取下属区域资源，不利于缩小城乡差距，反而在扩大城乡差距。
为什么30年的市制创新，并没有满足城市化需要，反而出现严重问题？症结在于，在设计市制的时候，没有从性质上区分两种类型的政府，把城市强行纳入传统行政区划制度内，从而让两类政府不正常地杂交。
已经实行了两千多年的省–县–乡镇各级政府管辖的区域均为“面状行政区”，它们都管理广泛而分散的乡村社会，这样的社会是相对静态的，农业生产是相对简单的。因此，政府的功能主要是政治的、司法的，最简单地说，就是征税与维持治安，其他功能是很少的。这种政府可称之为“政治控制型政府”，旨在确保政治与司法对地方和民众的有效控制。
市则是一种点状行政区，在小区域内聚集大量人口，而工商业高度发达，资源快速流动、交易。城市政府必须管理流动性较高的人口，协调快速变动的工商业活动，必须满足这种快节奏生活对公共品的需求。因此，市政府的职能应当大大地不同于传统的县、省政府，可称之为“经济社会组织型政府”。
但是，在地市合一、县域整体改市的制度变革过程中，决策者没有注意到这一点，而是简单地把原来的地区公署和县改成市，让政治控制型政府承担经济社会组织型政府的功能，两种政府功能杂交。由此导致两个后果：一方面，县、市政府拥有了以权力汲取其辖区内资源到城区的优势，城乡失衡就伴随城市发展而日趋严重。另一方面，在城区，名义上的市政府又不像真正的市政府，没有很好地承担起供应公共品的职责。因此，在地级市和县级市，城区面积都在迅速扩大，物质现代化推进很迅速，但城市的管理体制相对滞后，城市社会、文化生态也相当粗劣。也就是说，这些地级市、县级市大多数只有工业化，而没有社会、文化的城市化。
重构市制的关键在于两种类型的政府之分流，也即，管理面状行政区、承担政治与法律控制职能的政府，也即省、县政府；管理点状行政区，主要承担经济与社会管理职能的政府，也即市政府。设计新的行政区划制度，必须认识到，这是两种不同类型的政府。分别两者，让其各自发挥作用，则可以同时确保政治控制与城市繁荣。
以县辖市为突破口
重构市制，从何处着手？必须从经济社会结构变化的事实出发。
中国的工业化主要发生于东部沿海地区，长江三角洲、珠江三角洲，比如浙江、福建等省份。一个最为值得注意的现象是，在这里，工业化主要在基层展开，1980年代，借助于外部资源与中国廉价劳动力的结合，中国开始了新的一轮工业化。这种工业化只能在传统工业体系之外生长，因而，很自然地，其基地就分布于东部沿海地区县以下的镇、村。而这些地区的传统文化和社会结构也为工业化提供了丰厚的“社会资本”——这是北方和中西部的镇、村普遍不具备的。
在这些地区，形成了不少工业、人口高度聚集的镇。从乡村流出，被统计在城市化比例中的人口，其实主要分布在东部沿海地区工业集中的镇、村。这些地区，存在着成千上百个人口在十万以上、工业相当发达的镇、甚至村。这个工业化过程的政治控制主体经常是村、主要是镇级政府。这些镇是县政府财政的主要来源。
按照人口、产值、工业化率等物质性标准，这些镇已经是城市。然而，在建制上，这些市镇始终只是镇，而没有被当成城市对待。它们被固定在县政府的治理框架中。由于这一制度约束，这些市镇无法完成制度上的城市化。比如，镇政府的人员编制与其所治理的人口规模完全不相称，不得不雇用大量编外人员，以不正规的权力进行社会管理；镇政府没有足够财力进行城市必需的基础设施建设，城市公共品供应严重不足，比如教育、医疗等。
基层城市化严重滞后于基层工业化，构成这些工业强镇进一步发展的制度瓶颈。
第一，产业升级无法展开，经济增长缺乏后劲。至少从五年前起，广东、浙江等地的经济增长率开始下滑，企业家和地方官员都在试图提升产业结构，为此做出诸多努力，比如广东的“腾笼换鸟”。然而，此类做法收效普遍不大。
原因很简单：产业升级的本质是人的升级，企业必须能够吸引和留住一批技术人员、科研人员和投资者，而这些人员对生活品质的要求，是目前的市镇所无法满足的。同样，城市化滞后，也给服务业发展造成极大约束，尤其是中高端服务业没有机会发育、发展。
第二，无法形成正常的社会。这些市镇目前只是工厂的聚集区，而没有形成一个有机的城市型社会，没有形成市民共同体，没有城市所特有的生活方式和文明。
市镇的城市化严重滞后，构成中国城市化进程的巨大资源浪费：这些地方本来已具有城市的全部物质条件，假如它们能在建制上被承认为城市，从而完成制度上的城市化，那么上亿农民工就可以就地实现城市化，融入城市生活。这些城市还可以继续吸纳周边农民，从而实现基层的、就地的城市化。现在，这些市镇不能完成制度上的城市化，农民工就始终不能完成城市化，而可能变成一种不稳定的社会力量。
鉴于这一点，完全应当把工业强镇设立县辖市作为行政区划改革的突破口。也即，把这些镇设立为建制市，赋予其建制市的政策。这样的建制市仍由县政府在政治上进行控制，故称之为“县辖市”。
县辖市由镇改制而来，因而在政治和法律上，县辖市与乡、镇同一级别（乡的数量现在已经相当之少）。未来可按照人口聚集程度和工业化程度等指标，将合乎标准的乡改为镇，将合乎标准的镇改为县辖市。
以县辖市作为行政区划改革的突破口，不仅必要，而且可行。
首先，设立县辖市，乃是古今之成功经验，也是国际惯例。明清两代，在传统的村庄之外，出现了工商业活动高度聚集的“市”，政府对此特别对待，市镇一般实行自治，而其法律、政治事务由县政府管理。清末新政，县下即同时设立乡、镇、市。这一制度被台湾沿用，目前台湾县下即设立市、镇、乡。法规规定，人口聚居达15万人以上、未满50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地区，得设县辖市。
欧美各国也普遍在县下设市，作为最基本的治理单位。比如，法国行政区划单位自上而下为大区、省、专区、县，此下即为36568个市镇（commune），市镇在大多数情况下是最小的行政分划。美国的基本政治单位也是为县下所设的市（city）或者镇（town），有近20000个市、16000多个镇。
其次，设立县辖市的政治可行性也是较高的。这些镇已有非常强烈的设市诉求。像温州的龙港镇，早在1990年代，就曾强烈要求改市。我们到温州、苏州、珠三角等地调查，这些镇的官员、企业家和普通民众都指出，镇的建制严重妨碍了镇的发展，他们有十分强烈的设市要求。对于市的行政级别，他们倒并不在意。
第三，县辖市建制可以化解县政府的抵触情绪。在目前的制度框架中，最低层级的建制市是县级市。而这一制度构成强镇设市的制度障碍。因为，镇要改成建制市只有两个办法：或者把镇变成县级市的一个区，但这不利于镇的城市化；或者在原县域中切块、分离，成立一个独立的县级市。这样一来，镇所在的县就将丧失大量财源，县政府当然不乐意。而且，县政府财政上过于虚弱，也显然不利于其对乡村地区提供公共服务。
因此，在目前体制下，镇改市的最大难点在于县的阻力。设立县辖市，则可以有效地化解县的抵触。因为，由镇改制而来的建制市，在行政级别上仍然是乡镇级，仍然在县政府管理之下。当然，双方的权力、财政利益将会重新分配，县辖市所获得份额将会增加。尽管如此，县政府仍然可以从县辖市分享很多利益，因而对于改镇为市的措施的抵触，不会太大。也就是说，设立县辖市，可以走出目前强镇设市的政治僵局。
第四，设立县辖市已有相当坚实的政策基础。
对于设立县辖市，县以上政府是有一定积极性的。比如，广东、浙江这些年都在推行“强镇扩权”改革，并取得一定成效。而这些改革之所以有一定成效，又是因为，温州、苏州等地级市对于这样的改革，也还是比较热心的，因为，地级市与镇之间没有直接的利益冲突。
总之，关于行政区划改革，人们提出过很多方案，但在目前的政治结构中，相比较而言，设立县辖市的阻力是最小的，因而可行性也是最高的。
在中央层面，城市化方针已有转变。新领导班子一直使用“城镇化”这个词，且在权威文件中再三提出，“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。决策层已确定了推动小城镇发展的决心，设立县辖市正符合这一精神。
在部门层面，2005年、2008年、2011年，国家发改委公布了三批“发展改革试点小城镇”名单，三批加起来共647个小城镇。这些试点小城镇为镇改市提供了现成的名单，各镇的创新也为改革积累了一定的制度资源。
在地方，浙江、广东等省都曾经主动提出强镇扩权改革。这些省的执政者清楚地知道，本地的工业重心在镇，镇有活力，则本地经济有活力，本地社会也会保持稳定。如果镇的产业结构升级和社会治理模式转型受到妨碍，不仅本地经济增长的主要引擎将会熄火，缺乏归属感的农民工也将是巨大的社会、政治风险源。因此，东部沿海地方省级政府对于设立县辖市是有足够积极性的，地级市政府也有相当积极性，因而改革可能遭遇的结构性阻力最小。
县辖市撬动市制重构
县辖市之变革，确实不那么耀眼，但它具有十分重大的经济、文化与政治意义。
从经济角度说，东南沿海工商业强镇设立县辖市，完成城市化，可给其经济持久增长创造新的引擎，可使其产业结构实现升级，而这一点关乎中国经济之可持续增长问题。
从文化角度看，设立大量县辖市，将大量人口聚集于小城镇，可避免大城市造成的文化洪灾淹没中国文化，从而令中国文化在现代化过程中实现新生转进而不是完全丧失自主性。处在全球化过程中的大城市、超大城市注定了没有文化特色，这一点，现在已经完全表现出来。乡村的衰败也不可避免。那么，唯一能够维系中国文化之本的载体就是小城镇。
从政治的角度看，这一改革将启动市制重构，从基础上重构政府架构。
首先，此制可推动县、市两类政府分流。现行行政区划制度的核心问题是两种类型的政府混合为一，地级市和县都是如此。
设立县辖市则可以突破这一死结。现有传统行政区划制度的核心在县，县政府管理一个比较分散的面状行政区。现在，工业化催生了县辖市，县以下形成了若干点状行政区。县辖市的管理模式完全不同于乡，也大大地不同于镇。这样，县辖市将会倒逼县政府对自己的管理模式进行调整，传统的县政府的性质将会发生缓慢而深刻的变化。
县城所在的镇，通常都是强镇，按照设镇为市的改革方案，这些镇也完全可以改制为县辖市。这样，可以逐渐实现县城与县政府之间的剥离，县政府专注于政治和法律控制，这样的县政府将会同等对待下辖的各种行政区。由此，基层将逐渐实现两种类型政府的分流：一个是县政府，它仍然保持两千年来的传统功能：政治和法律控制。但在此之外，将会形成另外一种类型的政府：市政府，它是县域内经济社会资源的主要组织者和县内主要人口的公共品之供应者。
其次，设立县辖市之后，县政府的职能将会大幅度缩减。由此，目前正在推行的省直管县改革，就会有一个比较好的结局。为什么出现地区行署、地级市这样一个宪法中并没有出现的政府层级？县的数量太多，县政府又同时承担政治法律控制功能和社会经济活动组织功能。县政府职能缩小到政治、法律控制之后，这个中间层次也就没有必要了。实际上，设立县辖市，县、市分流之后，可以适当地合并县，减少县的数量。这两者都有利于省直管县改革的深化和巩固。
第三，两类政府的分流还将向上延伸。近两年开展的省管县改革，直接的目标是取消地级市管理县的功能。这一改革方向是正确的。我们要问：地级市何去何从？
省直管县改革必然导致地级市向地、市合一之前的状态回归：有一个城市，还有一个中间层级的管理机构。但后者又是多余的，于是，省直管县的唯一结果就是地级市成为单纯的城市。因而，地级市建制改革之合乎逻辑的方案是：收缩地级市的地理管理范围，仅保留必要的郊区。它不再承担带动乡村的功能，而向自足的大、中城市方向发展。这时，把它们叫做地级市就不合理了，应该称之为“省辖市”。它不再是一个自足地管理面状行政区的政府，而是省政府管辖之下一个管理点状行政区的政府。
换言之，在省直管县之后将会出现的局面是：省政府同时管理省辖市和县。省辖市是点状行政区，每个省可能有七八个省辖市，其中包括省会城市。县则是省辖的面状行政区。而仅仅为了保持省辖市和县的政治平衡，也应当逐渐扩大县的规模，也即合并小县为大县。
有些省辖市的人口与经济规模较大，由省来管理，并不利于这些城市的发展，也不符合中国的城镇化战略。这类城市应被设立为直辖市。中国作为人口与经济大国，需要一批大都会，国际性大都会、全国性大都会、地区性大都会。这些大都会应当分布在全国的四方与腹地。而唯有直辖市机制，有利于这些大都会的发育。重庆经验已证明了这一点。
经过上面的改革，将形成省–直辖市、县–省辖市、乡镇–县辖市三级政府体系，相比于现有体制，它有下面的好处。
第一，纵向上看，政府层级减少，地一级被取消，形成一种“新型省县制”。为减少震动，仍然可以保留省、县等名字。但是，新型省县制其实已不再是元、明、清的省县制，而类似于汉唐的“郡县制”。因为，省所管理的下属单位数量较为适中，不会产生再次设立中间层级的迫切需要。
第二，政府体系的纵向结构是两头强、中间弱。也即，强中央，弱地方（省、县），强基层（镇、市）。在基层，乡、村逐渐淡化，人口、资源将集中于镇、市。通过镇、市自治，解决基层治理空虚问题，安定基层社会秩序。省、县将主要成为政治与法律控制型政府。
第三，政府间的横向结构将反映城市化现实，呈现出一个明显特点：两种类型的政府分流，也即省、县与市分流。省和县政府集中于对地方的政治与法律控制。市则承担经济社会文化聚集与发展功能，按规模划分三级：中央直辖市（可增加到20个左右），省辖市（即现在的地级市，以及若干成规模的县级市），县辖市。中央政府、省政府、县政府从法律与政治上分别对它们进行管理、控制。
设立县辖市另有一个重要的政治效应，有助于基层自治之发育。
现代社会治理必然意味着一定程度的自治。作为“国民国家构建”的一个重要环节，必须强化政治与法律在全国范围内的统一执行，以确保中央权威，也确保国民的流动性。但同时，又要给基层社会以足够的自主活动空间。这其实也是由大国的性质决定的。广土众民就意味着，必须让基层民众自治，由此才可以减少政府控制的环节，控制政府治理的成本。
因此，在基层社会建立自治制度是无法回避的重大问题。由此立刻引出一个问题：实行自治的合适基层单位是什么？略加观察就可以发现，村庄太小，资源太少，且伴随着城市化，大量村庄将会逐渐解体，村民自治制度将会遭遇严重的社会经济挑战。因而，未来合适的政治自治单位一定在城镇，也就是镇与县辖市（国外的大城市通常是小市的聚合体）。
县辖市的规模和社会政治结构最有利于城市自治，或者说，最有利于新兴社会阶层，也即中产阶级，参与政治过程。因为，县辖市面积较小，人际关系较为紧密，精英群体相互之间较易识别，并就公共问题达成共识，而公共品供应与税收之间的关系最为直接。因此，县辖市乃是现代自治制度的最佳载体，世界各国的基层自治单位都是县以下的市。
而随着县辖市自治，乡、镇的自治也将平稳发展。
由此，在基层社会将会形成县政府的政治与法律控制，与乡、镇、市自治的复合治理结构。这样的治理结构既能保持政治稳定，又能让地方充满活力。
最后需要说明一个问题。县辖市设想之形成，主要基于东部沿海地区的经验。不过，在中西部地区不少县也都有一些强镇。可以预计，随着沿海工业的转移，随着中西部地方工业化的深化，这些地区也会出现一些人口和资源聚集区。也就是说，中西部地区同样可以设立县辖市，虽然数量会少一些。
重要的是，设立县辖市，对于中西部地区尚未完成的工业化和刚刚启动的城市化进程，可起到积极的正面引导作用。通过设立县辖市，可让这些地区走上一种更为健康的城市化模式。目前这些地区的城市化进程过多地依赖权力驱动，因而城乡差距在不断扩大，且城市化更多地只是土地的城市化，而缺乏充实的经济、社会内涵。设立县辖市，则可以遏制这种趋势，可以形成一些更为小的城市，可以更好地统筹城乡发展。而这有利于在全国范围内保持社会稳定。
（作者单位：北京航空航天大学人文与社科高等研究院）
