✪ 黄益平 | 北京大学国家发展研究院
邓峰 | 北京大学法学院
沈艳 | 北京大学国家发展研究院
汪浩 | 北京大学国家发展研究院
【导读】自2021年底我国加强对互联网平台企业的监管以来，与这些企业相关的新闻——股价暴跌、从美股退市、裁员等，不时出现在舆论中心。
本文综合经济和法律视角，试图在分析我国平台经济影响的基础上，重新评估近年来实行的“强监管”政策。文章指出，一方面，平台企业支持创新、促进增长、改善效率、增加就业，极大推动生产率提高和经济增长；另一方面，平台经济领域也出现许多不公平竞争和损害消费者利益的行为。在此背景下，我国平台经济在2021年迎来“强监管”政策元年。但我国“强监管”政策的目的，是发扬优势、克服不足，做强做优做大平台经济，而不是整垮平台企业。
然而，由于缺乏系统性、创新性的监管体系以及统一的政策框架，实践中对平台经济的“强监管”往往表现为多部门同时出击，且沿着传统的反垄断和监管政策思路施政，忽视了数字技术和平台经济区别于传统经济的特性，对平台经济造成较大打击。文章就改善平台经济治理问题提出若干政策建议，以期实现“在发展中规范，在规范中发展”的理想目标。
本文原载《文化纵横》2022年4月刊（第2期），原题为《超越“强监管”——对平台经济治理政策的反思》，仅代表作者观点，供诸君思考。
超越“强监管”
——对平台经济治理政策的反思
▍ 平台经济是一个新兴经济领域
平台经济是指依托于云、网、端等网络基础设施并利用人工智能、大数据分析、区块链等数字技术工具撮合交易、传输内容、管理流程的新经济模式。平台企业并不是新生事物，但数字技术的应用，使得数字平台在规模、速度、内涵等维度突破传统平台的限制，从而获得了前所未有的影响力。迄今为止，比较成功的平台企业集中在消费领域，按功能看，可以划分为交易促成型和内容传输型两种类型。交易促成型平台旨在传递交易信息，促成交易的达成，又可细分为电商、支付、网约车和外卖等平台；内容传输型平台则传输新闻、观点、通信、娱乐、金融、科学技术等信息，促进内容分享，如社交、短视频等平台。未来随着5G等通信技术带动高通量、低时延的万物互联落地，产业互联网可能成为新的热点，也可能催生新型的数字平台。
我国平台经济的发展，既是数字技术进步的产物，更是市场化改革的成果。所有头部平台都是民营企业，创造了一个又一个的传奇故事。从头部企业数量或市场规模看，目前我国平台经济稳居全球第二，仅次于美国。对于一个发展中国家而言，这是非常了不起的成绩。不过如果与全球领先平台企业相比，我国大部分头部平台企业并不拥有多少技术优势，主要还是学习、应用国际前沿的数字技术。值得指出的是，在前三次工业革命期间，我国的技术应用都是显著滞后的，但在第四次工业革命期间，我国的平台企业却一直在紧随着国际经济技术前沿往前赶。
我国平台经济能得到快速的发展，除了数字技术突破和市场化改革，还得益于如下几个重要因素：一是良好的数字基础设施。我国的互联网普及率与智能手机渗透率都比较高，这为数字平台随时、随地连接海量用户提供了技术基础。二是巨大的人口数量。市场规模大，推广数字平台新模式相对容易，同时也更加容易实现数字平台的规模经济。三是相对较弱的个人权益保护。不好的地方在于私自搜集数据、侵犯个人隐私的问题十分普遍，但确实也催生了许多基于大数据分析和数字技术创新的新的经济模式。四是与国际市场的相对分隔。这样，国内平台企业就免受国际平台的竞争冲击，赢得了宝贵的成长空间。在这几个因素中，第三个已经在改变，第四个迟早也会改变。因此，如何支持平台企业创新、保障平台经济成长，是企业与政府共同面对的迫切任务。
平台企业已经给我国经济带来了翻天覆地的变化。一方面，平台企业支持创新、促进增长、改善效率、增加就业。它们不仅利用长尾效应，覆盖海量的用户，还运用大数据分析，实现精准营销、改善交易效率。今天，数字平台已经成为百姓日常生活不可或缺的部分，大大降低了线上创新、创业与就业的门槛，极大地推动了生产率提高和经济增长。另一方面，平台经济领域也出现了许多不公平竞争和损害消费者利益的行为：一些平台利用其庞大的市场势力，排挤竞争对手；有的则通过“猎杀式并购”等手段，扼杀创新；还有的不合法地获取个人信息，并利用“算法”对消费者实行歧视性定价；更严重的是，个别平台通过资本无序扩张，干扰市场与社会秩序。
正是在这个背景下，我国的平台经济在2021年迎来了“强监管”政策元年。2020年12月召开的中共中央政治局会议和中央经济工作会议均明确提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”，发出了“强监管”的动员令。2021年，国家多个部门发布了一系列数据保护、反垄断、反不正当竞争和劳动者权益保障等方面的法律与政策。习近平总书记号召，“要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范，在规范中发展”。可见，“强监管”政策的目的是要发扬优势、克服不足，做强做优做大平台经济。
完善治理体系是平台经济实现有序发展的基本前提。平台经济是一个新兴经济领域，没有成熟的监管框架。因此，“强监管”政策一方面要矫正那些不恰当的行为，另一方面还要补全监管政策拼图。应该说，这些举措对平台经济健康发展发挥了积极的作用，但同时也给平台经济发展带来了一些负面影响：目前很多头部平台的员工数量都在减少，从业人员的职业自豪感显著下降，原先“996”的工作时间安排现在变成基本上不加班，投资者对当前的政策方向产生了疑虑，这直接导致流入平台经济投资规模的萎缩，一些平台的创始人纷纷选择退休，同时我国平台经济的国际地位也出现了下降的趋势。“强监管”短期内导致发展态势转弱，或许是正常现象，但需要竭力避免因为一些部门对政策的理解和执行出现偏误而导致平台经济持续性衰落，这会与“做强做优做大”的初衷背道而驰。
本文尝试在分析我国平台经济影响的基础上，对近年来实行的“强监管”政策做一个初步的评估，并进而就改善平台经济治理问题提出几点政策建议。
▍ 数字平台的经济贡献
本文所讨论的“平台”，主要是指那些利用互联网、大数据、人工智能、移动终端、云计算等技术的数字平台。数字平台的基本功能与传统平台并无大的差别，但数字技术的应用，使得原有的一些运行特性变得更加突出甚至发生改变。平台往往具有网络效应，用户越多，平台的价值越大，同时还有双边市场效应，买方（或卖方）越多，平台对卖方（或买方）的价值也越大，这些效应在所有平台都存在，但在数字平台表现得更加突出。另外，基于海量的用户规模和大数据提供的广告业务的收入可以在数字平台总收入中占到相当大的比重，平台甚至可以因此对消费者实行补贴，这在传统平台比较少见。
数字技术对平台运营特性的改变，可以归纳为“三升”“三降”，即扩大规模、提高效率、改善体验，降低成本、控制风险、减少接触。这些特性对经济活动的改善是显而易见的。像购物、买机票、订酒店、约车、会谈、教学、观影等过去需要来回跑的事情，现在都可以通过移动终端解决。这些新业务不但节省时间，覆盖大量过去无法触达的客户，还可以提升运营效率。许多原先在线下很难做成的事情，在平台上得到了实现，在线上开店、办公司的门槛低很多，大大降低了创新、创业的门槛。线上还提供了不少灵活就业的机会，吸纳了大量文化低、能力弱的劳动者。一些平台可以直接对接企业与消费者，企业不但可以把产品精准地营销给潜在的客户，甚至可以根据消费者的偏好定制产品。
在宏观层面，平台经济已经是我国国民生产总值（GDP）和总要素生产率（TFP）增长最重要的贡献者。在2001~2018年间，粗略定义的“数字经济部门”对GDP增长的贡献达到了四分之三（74.4%）。虽然在此期间，我国经济的TFP增长一直在不断减弱，但数字经济部门的TFP却保持持续的正增长，对于稳定经济发挥了关键性的作用。同时值得注意的是，在最近的20年间，对经济增长的最大贡献来自资本投入，劳动投入的贡献已经非常小。但同时，部门间劳动力再配置对TFP增长的贡献是正的，资本配置贡献却是负的。这说明劳动力市场的资源配置功能是正常的，但资本市场却没有同样的配置效率。因此，资本在我国经济增长中变得越来越重要，但配置效率却很低，进一步的金融改革对于提升包括平台经济在内的我国经济的效率非常关键。
普惠金融是数字平台的一个重要创新案例。发展普惠金融是一个全球性的挑战，主要困难在于获客难和风控难。数字平台通过长尾效应触达海量的用户，并为这些用户提供包括移动支付在内的金融与非金融服务，同时把用户的数字足迹累积起来形成大数据，支持金融决策，这样就为一些过去很难实现的金融服务提供了可能的解决方案。今天用户不管身处何地，只要有智能手机与移动信号，都可以享受不错的金融服务。根据北京大学数字普惠金融指数，在2011~2020年期间，内陆地区与沿海地区数字普惠金融的发展差距不断缩小。目前最为成功的移动支付、大科技信贷、在线投资等数字普惠金融业务，在全球都是走在前列的。我国的普惠金融发展在“十三五”期间取得突破性的进展，主要也是得益于数字平台的贡献。
平台经济也对经济与金融稳定产生了重大影响，虽然总体影响还有待进一步的分析。这里提供两个具体的例子。在2013年之前，我国的生产者价格指数（PPI）和消费者价格指数（CPI）的波动性都很大。但之后PPI保持了较大的波动性，CPI却变得相对稳定。与此同时，省际PPI和CPI的标准差也持续下降。过去10年来CPI的稳定性大幅上升，一个可能的解释是电商与物流的迅猛发展，使得全国各区域市场之间高度融合，吸纳冲击的能力显著提高。而大科技信贷以大数据分析替代抵押资产作为信用风险管理的主要手段，可能会减弱抵押贷款产生的“金融加速器”的资产价格渠道。在抵押贷款的场景下，资产价格与信贷供给之间形成顺周期机制，可能会加大金融不稳定性。一旦数据成功替代抵押资产，就会减弱上述顺周期机制，增强金融体系的稳定性。
▍ 平台的“规模经济”特征不等于垄断
基于数字技术的一些基本特性，平台经济发展确实也对治理提出了许多新的挑战。第一，数字平台的规模经济特性可以帮助提升效率，但也可能形成垄断势力。规模经济意味着较高的产量对应较低的平均成本,因此大企业的生产效率往往较高，竞争力也较强。而数字平台的规模经济特性往往更为突出，所谓的长尾效应表明，一旦平台建立起来，扩大服务规模的边际成本基本为零，因此，数字平台的规模经济使得其服务具有前所未有的普惠性，但同时也容易形成赢者通吃的局面。但在平台经济领域，规模大是否就等于垄断？对这个问题还需要做深入的分析。总之，如何防范数字平台利用其强大的市场势力施行垄断行为，扰乱市场秩序、损害消费者利益，确实是平台经济治理面临的一个重大挑战。
第二，数字平台作为企业的运营目标与作为平台的调控功能之间可能存在利益冲突。在传统经济中，企业、市场与政府分别发挥经营、交易与调控的功能。但平台企业打破了上述三者之间的分工边界，它既是经营主体，又是交易场所，同时还发挥一定的调控作用。作为一个调控者，它需要秉持公平、公正的原则，但作为企业，它又要追求经营利润、获得投资者回报，这样就可能出现“自我优待”的做法，比如有的搜索平台根据广告收入排列搜索结果，有的电商平台则自己开网店销售畅销产品，这些行为既不公平，又损害消费者利益。另外，虽然数字平台在改善社会治理方面发挥了积极的作用，比如各地的电子政务、数字政府和城市大脑，但在国外，也出现了平台干预政治的事件。当然，这种问题在我国发生的可能性还很小，但平台和政府在发挥调控功能方面如何分工、合作，还有待明确；比如，对于在平台上发生的纠纷，平台应该承担多大的处置责任、政府应该以什么方式介入？
第三，数字平台的发展是创新的产物，但也可能遏制新的创新。几乎所有的平台企业都是创新型企业，即便我国的平台企业在全球并不具有技术优势，但它们白手起家，从无到大，本身就是非常成功的创新故事。另外，平台往往以各种方式支持平台上的小微企业的创新与发展，发挥了类似于孵化器的功能。不过值得注意的是，近年来数字经济的生产率出现了明显减缓的趋势，在2001~2007年、2007~2012年和2012~2018年期间，数字经济部门对TFP的年度贡献值分别为2.5、1.3和0.7113%个百分点（分别占同期GDP增速的23%、16%、13%）。究竟是什么因素导致生产率增长逐步减速，是我国的平台企业通过持续的追赶，已经逼近国际技术前沿，从而导致增速放缓？还是因为头部平台利用充裕的现金流，大规模地实施“猎杀式”兼并、消灭潜在的竞争对手？无论是哪种原因占主导，保持平台经济旺盛的创新能力，已经成为迫在眉睫的任务。
第四，平台企业在提供无数“零工”就业机会的同时，也有可能对劳动者造成伤害。平台企业的就业机会多种多样，既有像翻译、咨询、编程和直播带货等，也有像网约车、外卖、维修和代驾等。这些岗位不仅规模巨大，许多岗位的门槛比较低，工作时间比较灵活，成为正规就业的重要补充，也具有很强的普惠性。据估计，目前全国外卖员总数已经超过700万人，个别头部平台直接、间接提供的就业岗位达到数千万人。但这个新型劳动力市场的兴起也带来了一些新问题，首先是原先许多线下的就业岗位受到冲击，再就业的调整成本比较高。其次是一些“零工”劳动者特别是外卖员的工作条件不好，“算法”使得部分外卖员的工作强度越来越大。最后是目前还缺乏与“零工”就业相适应的社会福利体系，一旦发生事故，“零工”就业者往往没有相应的保障。
最后，大数据分析可以降低平台的信息不对称程度，但对其他平台使用者反而变得更加不透明。数据是数字经济的“石油”，中央提出将数据作为生产要素，是一次顺应经济大势的理论创新。大数据分析的功效已经在平台经济得到充分的展示，帮助平台提高运营效率、改变业务模式、增强个性化服务。但平台的数据运用也存在很多问题，目前一些平台存在违规甚至违法搜集个人信息的做法，“算法”歧视和“算法”黑箱的现象也十分普遍。平台为不同用户、不同时段、不同地区提供的产品或服务的价格经常不同，但对大部分平台使用者来说，缺乏判断这类动态定价的合理性的能力，也没有第三方机构可以发挥这方面的功能。因此，数据作为生产要素的基本前提是建立一个合适的治理框架，但数据作为一种特殊的生产要素，显然不能简单地套用土地、资本等传统要素在权益、交易和定价等方面的规则。
▍ “强监管”政策不是要整垮平台企业
始于2021年的平台经济“强监管”政策面临至少两个方面的困难。一方面，平台经济是个新生事物，治理政策完全是个空白，“强监管”政策的一个重要目的就是建立一套完整的平台经济的治理体系。但多部门同时出手，很容易造成“运动式”施政的结果，对平台经济造成较大打击。另一方面，平台经济具有许多不同于传统经济的特性，这些特性既可以带来很多好处，也可能造成不少问题，“强监管”的目的是保留好处、解决问题。但如果治理政策简单地沿用传统经济的思路，很可能造成“婴儿和洗澡水一起泼出去”的后果，不利于平台经济的健康发展。平台经济的治理政策可以分为经济监管与反垄断执法两个方面，但在实践中两者经常被混淆。监管政策的目的是维护有效市场的正常运行，而反垄断执法的目的是恢复有效市场的正常运行。两个方面都迫切地需要政策创新。
美国的反垄断政策相对比较成熟，起步于1890年制定的《谢尔曼法》，明确指出联合共谋是违法的，企图支配市场就是犯罪。在1914年发布了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》，这两个法与《谢尔曼法》一起构成了美国反垄断的基本法。在过去很长一个阶段，消费者福利成为判定是否存在垄断的一个重要标准，而反映消费者福利的一个重要指标是价格。这个方法使得现行的反垄断调查对巨型互联网公司的垄断行为无能为力，因为许多平台企业不仅没有提高消费者价格，反而压低价格甚至提供免费服务，但这并不一定意味着消费者得到了“补贴”或者平台没有垄断行为。这就是近年“新布兰迪斯主义”兴起的背景，其核心主张是“大就是问题”，一些线上平台不仅存在“球员兼裁判员”的利益冲突问题，而且还经常采用“掠夺性定价”和“垂直整合”等策略获取市场垄断力。
但“大就是问题”的思路其实并不适合平台经济。规模经济是数字平台的基本特性之一，如果做大了就要受到反垄断打击，平台经济也就无法发展。事实上，我国一些平台企业规模很大，但包括电商、网约车、外卖等行业的竞争程度仍然非常高，在过去10年间，电商市场份额变化非常大，说明之前占到很大份额的平台并不拥有垄断地位。所以规模大不等于垄断，关键要看“可竞争性”，即潜在竞争对手的进入门槛，进入门槛既包括牌照，也包括其他沉没成本，比如用户和数据。只要进入门槛足够低，平台即使占据很高的市场份额，也无法实行垄断行为。比如，最大的电商平台企业在全国市场上的份额从2012年的92%下降到2020年的42%，这说明这家平台在2012年并不拥有垄断能力，这家企业减少的市场份额大多被社交媒体平台和短视频平台瓜分了。这就涉及数字平台的范围经济特性，即同时生产多种产品的总成本低于分别生产各个产品的成本之和，可能使得平台经济在充分竞争和规模经济之间实现调和。社交媒体平台可以基于其已有的用户和数据跨界进入电商领域，这样即便一家独大的电商平台也无法享受垄断的红利。事实上，我国平台经济中跨界经营非常普遍，说明反垄断并非当前最为迫切的任务，反垄断执法的重点也不应是简单的罚款，更不宜采取分拆的做法，而应增强“可竞争性”，也就是降低潜在竞争者的进入门槛。
相比较而言，平台监管的任务很重，特别是因为需要构建一个完整的监管体系。当前平台经济监管的重要特征是白手起家、“多龙治水”、运动式施政，实际上造成平台经济政策环境很大的不确定性。在过去很长时间，很少有监管部门出手规范平台企业的行为，“强监管”政策一开始，各部门争先恐后、竞相监管，不但涉及的部门非常多，颁布的法律、办法、条例也越来越多。许多过去比较普遍的做法，现在忽然变成了大问题，而且还常常做“追溯性”的处罚。这就很容易造成平台经济的大起大落。具体地看，“强监管”政策存在两个方面的短板，一是虽然相关的法律法规已经不少，但缺乏一个统一的政策框架。二是缺乏一个有效的政策协调机制，各个部门基本上是各自为政，相互之间缺乏协调，长期目标与短期效应之间也缺乏平衡。加强平台经济治理的目的应该是建立一套完整的监管规则和施政手段，最终把治理从突击性的冲击转化为日常性的行为。
此外，对于受到很多关注的“不规范行为”如排他性协议或差异化定价，需要在充分考虑平台经济特性的基础上做深入的分析。大多数情形并不属于垄断行为，比如平台基于信息不对称条件对个别消费者收取高额费用，并不一定是基于其市场势力，更像是欺诈行为。而且对于所谓的“不规范行为”也需要具体情况具体分析，以“二选一”的排他性协议为例，如果平台依仗市场地位排除竞争对手，那就应该禁止。但如果平台对产品或服务的推广、营销投入了大量的资源，排他性协议也许就是合理的，这有点像医药领域的独家代理。同样，差异化定价是否合理，要看市场供求关系与成本，而不能一概认定为歧视性行为。这就要求监管政策基于严谨的经济学分析，同时需要有明确的程序来帮助判定合理性。
▍ 平台治理逻辑应从“突击型”向“规范化”转变
实行“强监管”政策的目的是实现“在发展中规范，在规范中发展”，而不是整垮平台企业。政策既要考虑长远方向，也要关注短期影响。我国平台经济在全球市场占据重要的一席之地，应该珍惜这一来之不易的相对优势。近10年来，我国数字经济产业的生产率持续减速。客观地说，自从开始实施“强监管”政策以来，我国与美国平台经济的差距明显扩大，欧洲等地区的平台经济也在迎头赶上，这些新趋势都值得高度警惕。改善平台经济治理既有必要，也很及时，但政策的制定与实施要相互协调、把握力度，尽量避免在一些部门出现的“运动式监管”和“监管竞争”的现象。首先应该考虑放弃“强监管”的提法，尤其要防止“强监管”变成打击民营企业、科技公司和国际资本的借口，平台经济治理应该是常态性的过程。
首先，需要建立一个完整的平台经济治理的法律与政策体系。目前已经有很多诸如数据保护、反垄断等政策，但相互之间缺乏衔接，应尽快制定一步能够覆盖所有数字经济领域的《数字经济法》，作为数字经济领域的基本法，为平台经济治理提供系统性的法律依据。明确平台经济治理的目标为保障充分竞争、支持创新、保护消费者权益等。最好能清晰地阐释“资本无序扩张”等概念，避免在执行过程中做扩大化的解读。
其次，改善平台经济治理政策的协调性，短期尽量清晰机构分工、增强政策统筹，长期可考虑建立综合性的平台经济治理机构。我国的平台经济监管部门既有行业监管部门比如交通部、人民银行和工信部，又有一般性的监管部门如市场监管总局。它们既管理市场秩序，又负责反垄断执法，还制定数据治理规则。短期可以考虑在国务院层面设立一个协调机制，长期应该考虑建立综合性的平台经济监管机构，这样才能全面地评估综合性平台的行为与效果。另外，平台经济监管和反垄断最好能分开，同时采取日常性的、回应型的、适应平台经济特性的监管方式。平台经济监管关注的是维持市场秩序，反垄断执法看重的是恢复市场效率，反垄断与监管都要高度重视“可竞争性”条件。另外，对于“二选一”和“价格歧视”等平台行为，要认真分析其是否合理，不要搞简单化的“一刀切”。最后，建立适应平台经济的劳动者权益保障体系，成立平台行业协会和零工工会。
最后，创新性地制定、协调数据政策，同时推行算法审计，而非简单地套用传统要素的治理思路。基于数据作为准公共品的非竞争性和部分排他性等特征，先确权、再交易的传统方法不再适用。建议成立一个高规格的数据治理委员会，统筹数据政策，包括制定数据生产要素的交易范围、算法治理和个人信息保护与数据安全等方面的指南；执行数据牌照的申请、审核、发放、限制使用和吊销；推动算法审计；协调个人信息保护和数据安全方面的工作；设定争端解决与协调机制等。同时建议算法审计以要求相关企业报告输入输出和结果评估为治理重点。
本文原载《文化纵横》2022年4月刊（第2期），原题为《超越“强监管”——对平台经济治理政策的反思》 。 欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。
