✪ 刘典 | 中国人民大学重阳金融研究院
【导读】数字贸易已成为全球经济数字化发展的重要推动力，其衍生的数字价值链对传统国际贸易秩序下的利益分配体系产生了巨大冲击。本文指出，在以欧盟、美国两大规制体系为主体，辅以其他国家规制体系的全球跨境数据流动治理格局中，各国通过加强对跨境数据流动的规制把控数据要素流动，来提升在全球数字贸易格局中的竞争力。近年来，随着中国数字技术带动数字经济的高速发展，中美两国在数字领域的摩擦也日益增加。在中国数字企业走向海外之初，美国就以侵犯国家安全、公民隐私等理由进行封杀。为维系对全球数据市场流动性的主导权，美国采取了一系列数据保护主义行为，这对形成一个协同多方、公正有效的全球数据跨境流动规制体系带来了挑战，也给全球数字贸易的发展带来了负面效应。作者认为，中国亟须制定符合自身发展需求、国内国际数据价值双循环的跨境数据流动制度框架，形成主权力量、市场力量在功能层面有机融合的数字贸易政策体系，建立健全基于数据自主权的数据安全与产业利益联结机制，培育服务新发展格局的数字贸易体系，全面提升产业链竞争优势。本文原载《学术论坛》2021年第1期，仅代表作者本人观点，供诸君思考。
全球数字贸易的格局演进、发展趋势与中国应对——基于跨境数据流动规制的视角
数字贸易已成为全球经济数字化发展的重要推动力，对国际分工、交易方式及贸易体系产生了广泛而深远的影响。数据是数字贸易的基础性资源，跨境数据流动及相关服务是国际数字贸易价值流动的核心媒介。创新性贸易技术和贸易政策协调可促进全球贸易模式的持续转型。在信息技术的带动下，基于数字平台的商业场景使得承载数据要素的信息流得以进入交易网络并产生独特价值，由此形成了一种新的价值创造模式——数字价值链。全球数字贸易所衍生的数字价值链对传统国际贸易秩序下的利益分配体系产生了巨大冲击，通过管控跨境数据流动来推动本国数字产业繁荣的“数据重商主义”开始出现，各大经济体围绕跨境数据流动进行规则制定，加速构建符合自身利益的贸易规则。2019年，中国数字贸易进出口规模达到2036亿美元，已成为全球重要的数字贸易大国。在此背景下，结合全球跨境数据流动规制的演进趋势，制定符合中国发展需求，推动国内国际数据价值双循环的制度框架，进而形成促进主权力量、市场力量在功能层面有机融合的数字贸易政策体系，并建立开放协作的数据流动规则，对进一步释放数字经济的潜在动能具有重要意义。
▍全球数字贸易的内涵及发展趋势
传统意义的全球价值链是指为实现商品或服务价值而连接生产、销售、回收处理等过程的全球性跨企业网络组织，涉及从原料的采购和运输、半成品和成品的生产与分销以及最终消费和回收处理的整个过程。在数字经济时代，企业进行活动的市场空间进一步跨越国别区域的种种局限，以信息流为核心的数字价值链出现，通过对数据的组织、收集、综合、分配而实现价值增值。
（一）数字贸易的内涵及其演变
全球数字贸易的规模与日俱增，其核心推动力主要体现为以下两大方面：一是贸易方式数字化，即由大型科技公司主导的数字平台已成为国际贸易的重要载体，推动传统贸易方式的各类商业场景进一步数字化；二是贸易对象数字化，即基于数据要素产生的商品和服务已成为重要的贸易标的物，新型数字商品及服务深化了全球价值链跨越地理空间的经济联系。随着云计算、大数据等数字技术的发展，数字贸易的内涵也随之不断演进，数字贸易的概念从定义贸易方式的数字化的阶段逐步过渡到界定贸易对象范围及内容的阶段。蓝庆新等人将数字贸易概念的演变历程大致划分为三个阶段：在第一阶段（1998—2012年），数字贸易的概念尚未被明确提出，数字贸易被表述为电子商务；在第二阶段（2013—2014年），美国国际贸易委员会（USITC）首次提出“数字贸易”的概念，将范围界定为数字产品与服务贸易；在第三阶段（2014年以后），进一步将实体货物纳入数字贸易的范畴，即将实现全球价值链的数据流、实现智能制造的服务以及无数其他相关的平台和应用纳入数字贸易的范围。
在理论研究领域，早期对数字贸易概念的研究多聚焦在贸易方式层面，Weber最早提出数字贸易是通过互联网等电子化手段传输商品或服务的商业交易活动。数字贸易在中国学界被认为是以互联网为依托、以数字交换技术为工具，为交易双方提供商品交易所需的数字化电子信息，旨在实现以数字化信息为交易标的的一种商业模式。2013年，USITC在《美国与全球经济中的数字贸易Ⅰ》中将数字贸易界定为通过互联网络传输产品或服务的国内商务活动与国际商务活动，主要包括数字内容、社交媒介、搜索引擎、其他产品和服务等四大类，该定义受到了国内外众多学者的广泛认可。随后，USITC进一步扩充了对数字产品和服务的解释，于2017年将数字贸易的定义修订为各行各业的企业在互联网交付的产品和服务，包括互联网基础设施及网络、云计算服务、数字内容、电子商务、工业应用及通信服务等六种类型的数字产品和服务，如智能手机与互联网传感器等相关产品。
在贸易实践领域，随着近年来全球经济数字化水平的不断提升，数字贸易的内涵更具广义特征，以数据为核心要素的数字化产品及服务在数字贸易领域的覆盖范围进一步扩大。2016年，二十国集团（G20）杭州峰会通过的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》将“数字经济”界定为以数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。马述忠等人认为，数字贸易是以现代信息网络为载体，通过信息通信技术的有效使用，实现传统实体货物、数字产品与服务、数字化知识与信息的高效交换，进而推动消费互联网向产业互联网转型并最终实现制造业智能化的新型贸易活动，是传统贸易在数字经济时代的拓展与延伸。盛斌等人将经济合作与发展组织（OECD）对数字贸易的定义进一步拆解，结合交易方式，引入交易对象，将数字贸易分为数字订购的产品、数字订购的服务、数字交付的服务以及数字交付的信息四种类型，数据成为由数字贸易引入的一种新的国际贸易标的物。数字交付的信息即指数字贸易平台通过免费向消费者提供服务以换取用户信息，并通过广告投入实现盈利，用户信息的数据流是数字贸易平台获得广告收入资金流的标的物。孙杰则从数字贸易与传统贸易之间的关系出发，认为数字贸易是以作为关键生产要素的数字化知识和信息为核心内容，借助现代信息网络进行传输甚至完成交易的贸易活动，其最终目的是提升传统经济活动的效率并优化经济结构。
（二）全球数字贸易中的跨境数据流动规制问题
社会发展的现实需求促进了数字贸易的繁荣，数字贸易的发展推动了全球数字价值链的产生与演进。在经济全球化的背景下，数据能否跨境自由流动，直接影响数字价值链相关市场主体的商业效率。基于OECD服务贸易数据，陈寰琦就各国在跨境数据自由流动方面的立场进行分析，梳理了跨境数据自由流动所引发的冲突和矛盾，发现分歧点在于国家安全及个人隐私问题，数据的跨境自由流动对数字贸易产生了积极的促进作用，尤其在保险和部分商业服务领域十分显著。数据的自由流动与数字经贸发展水平高度相关，引发诸多正当的政策关切（如国家安全、本国数字市场利益保护、公共道德和个人隐私保护等）。目前，全球跨境数据流动规则体系建设仍处于探索阶段，数字经济大国主要依靠区域性贸易协定进行具体机制的协调。2016年以来，在逆全球化浪潮背景下，各国的保护性博弈阻碍了数字贸易潜能的释放，各国的制度差异与利益博弈共同造就了当前的跨境数据流动规制格局。由于跨境数据流动规制存在冲突，全球数字贸易也因此面临诸多问题。
首先，跨境数据流动规制中强调数据安全、限制数据流动的保护主义倾向阻碍了数字贸易的发展。数据作为当今数字贸易的基础战略资源和重要生产力，对促进全球经济发展具有重大作用，已成为全球大国利益博弈的核心场域。美国布鲁金斯学会的相关研究显示，2009—2018年数据跨境流动对全球经济增长的贡献度高达10.1%，其中，2014年数据跨境流动对全球经济增长的价值贡献超过2.8万亿美元，预计2025年有望突破11万亿美元。而据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）统计数据显示，2015—2017年全球电子商务市场规模从25万亿美元提升到29万亿美元，增长约16%，数字技术的高度发展显著降低了贸易成本。根据世界贸易组织（WTO）的相关报告，2030年世界贸易将因数字技术的高度运用而增长34%。高山行等通过对力拓、联合利华、壳牌、中国工商银行、波音、沃尔沃等处于制造、零售、金融等不同行业企业跨境应用数据实践的案例分析，发现依靠分布在各个国家的网点，企业可以获得来自用户、公开资源、传感器等丰富数据，而这些数据在交互、物流、信息推送等方面的运用，可以产生成本降低、绩效提高、流程改善等效果。若采取过于严格的跨境数据流动规制，可能会使本国相关企业难以参与国际化竞争，增加基础设施建设费用，限制业务的正常开展，进而增加企业的成本，对经济发展产生负面影响。
其次，国际社会在跨境数据流动规制方面并没有就数据权利保护或数据自由流动的政策偏重原则达成共识，也对数字贸易的繁荣产生了阻碍。以双边协议、多边协议为基础的国际跨境数据流动规制路径，在国力较量中呈现出不同特征，可将其划分为三个阶段：第一阶段是2004年到2012年，通过亚太经济合作组织（APEC）隐私框架、跨境隐私规则体系（cross-border privacy rules, 简称CBPR），形成了美国范式主导下的国际规则建设路径；第二阶段是2013年到2016年，为美国、欧盟路径的第一次融合，由于美国、欧盟跨境数据规制的立法差异，自2000年双方达成的《安全港协议》到2016年达成的《欧美隐私盾牌》协议，美国、欧盟通过调整规制对象和数据主体权力内容，逐步建立了数据跨境流动机制；第三阶段是2017年至今，为美国、欧盟路径的第二次融合，美国、欧盟两种传统规制模式的融合延伸为跨境数据流动的规制方式提供了新的逻辑行为路径。
总而言之，跨境数据流动规制已成为现阶段影响数字贸易价值流动的关键因素，而数据主权和数据安全的保护成为全球跨境数据流动规制演变的核心影响因素，以美国、欧盟为主导的两种跨境数据流动规制对全球数据治理体系产生了较大的影响。张茉楠认为，数字主权视角下全球跨境数据流动政策存在三大趋势，即跨境数据流动与数字服务贸易呈现“有限性特征”、对涉及国家安全利益的数据采取“灵活化”对策、围绕数据主权与长臂管辖权博弈呈现“加剧化态势” 。基于数字价值链构成的利益网络，全球主要经济体以数据资源的流动性为抓手，通过规则博弈提升本国在全球数字价值链中的自主地位及市场利益，也影响着全球数字贸易的发展。
▍全球数字贸易结构性困境及调整方向
目前，在全球层面基本形成了以欧盟、美国两大规制体系为主体，辅以其他国家规制体系的跨境数据流动治理格局，如何在更大范围内维护数据有序流动和国家数据安全之间的平衡，成为当前多边数字贸易体制改革的重要议题。
（一）主权力量博弈下全球数据流动治理导向差异
跨境数据流动的规制类型受制于规制目标之间的平衡、参与主体之间的竞争以及规制本身的发展规律。美国和欧盟在价值理念和规制模式方面存在根本性差异，导致双方在数字化企业竞争、公民隐私保护、跨境数据管辖权及数字服务税等问题上产生难以弥合的分歧。欧盟坚持以数据保护为主导的跨境数据流动规制体系，强调实现域内数据自由流动与数据本地化，在市场层面引导形成企业行业数据开放透明的高质量数据市场，在个人层面实施对隐私充分尊重保护的跨境数据流动治理导向，进而保护区域内产业及市场，提升对数字贸易的控制力，在实现数字化单一市场战略的同时，致力于引领全球高标准数据保护体系的建设。美国倾向于利用数据获取优势来释放其技术优势与商业优势，将数据作为战略资源，依托跨境数据自由流动模式实现其数字市场的规模扩张。为减少跨境数据规制差异带来的矛盾，美国、欧盟分别于2000年和2016年签订了《安全港协议》和《欧美隐私盾牌》协议，就跨境数据流动治理达成了一定共识。
在亚太地区，日本的大数据相关立法参考了欧盟模式，但在跨境数据流动治理方面也提倡美国的跨境数据自由流动模式；新加坡采取了与欧盟类似的跨境数据传输标准，并禁止向数据保护水平低于新加坡的国家或地区转移数据。中国通过《中华人民共和国网络安全法》等法律和相应国家标准，在数据本地化存储、数据跨境流动、个人信息保护等方面进行了跨境数据流动规制体系的先期建设，同时也对数据自由流动原则的基础性地位给予了一定程度的认可。
总体而言，在全球跨境数据流动治理格局中，大部分技术优势国家都致力于在市场层面建立一个开放、自由的跨境数据流动模式，增强市场力量，提升在全球跨境数据流动规制的话语权，抢占数字经济时代跨境贸易的优势地位。市场力量较弱的国家则选择强化跨境数据流动规制，优先确保国家安全。那些处于全球数字价值链顶端的数字经济发达经济体，掌握着尖端数字技术、核心数据以及核心网络，跨境数据自由流动能够推动形成以这些经济体为最终服务对象的数字经济国际分工格局，可能导致数字经济后发经济体在数字经济和数字贸易发展上与数字经济先发经济体的差距进一步拉大。综上所述，数字经济先发经济体主导的双边与区域一体化协定在数字贸易规则领域有着鲜明的选择性导向，着重凸显自身利益，无法代表世界各国在数字贸易领域的共同利益。
（二）保护主义博弈激发规制负面效应
由于保护主义规制对数字贸易的限制，各国之间跨境数据流动治理的平衡被不断打破，限制数据自由流动或强制获取数据都可能引发数字贸易壁垒，平衡被破坏后所产生的负面效应阻碍了全球数字贸易的协同发展。一方面，美国、欧盟等数字经济先发经济体之间因数据流动不畅而导致的市场割裂现象持续蔓延；另一方面，数字经济先发经济体与后发经济体之间的“数字鸿沟”不断加深。例如，2020年7月，欧盟法院以美国的监控计划不利于数据保护为由，裁定欧盟与美国签署的《欧美隐私盾牌》协议无效，美国从欧盟自由获取数据的通道被切断；2020年10月，爱尔兰隐私监管机构出台规定，禁止脸书（Facebook）将欧洲用户的数据转移至美国；2020年12月，欧盟出台《数字服务法案》和《数字市场法案》，要求对数字平台治理问题和竞争问题进行严格监管，旨在重新规范欧盟的数字市场秩序，创造公平有序的竞争环境。美国、欧盟之间的一系列摩擦事件加剧了全球跨境数据流动治理规则的竞争，经济发展潜力大、拥有庞大数据量的亚太地区成为新的竞争场域。例如，美国、墨西哥、日本、加拿大、新加坡、韩国、澳大利亚和菲律宾都申请加入APEC构建的CBPR体系；2019年2月，《欧日经济伙伴关系协定》正式生效，对促进欧日双边跨境数据自由流动产生积极作用。日本于2008年与东盟签订《东盟—日本全面经济伙伴关系协定》后，积极通过向东盟输入数字基础设施、数字信息技术，以开拓亚洲数字贸易市场；2019年9月，美国与日本达成《美日数字贸易协定》，确保双方企业在遵守个人信息保护的法律框架的同时，通过跨境数据流动促进数字贸易发展；《美国—墨西哥—加拿大协定》禁止美国、墨西哥和加拿大的数据本地化保护，实现三方跨境数据流动；2020年11月，由中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟10国共同正式签署的《区域全面经济伙伴关系协定》明确限制成员国政府对数字贸易施加各种限制，包括数据本地化（存储）要求等，其中第12章第15条申明“不得阻止基于商业行为而进行的数据跨境传输”。作为超大型自由贸易协定，《区域全面经济伙伴关系协定》将有助于减少数字贸易成本，推动形成数字贸易规范，并巩固多边贸易体系。
此外，随着中国数字技术带动了数字经济的高速发展，中美两国在数字领域的摩擦也日益增加。例如，2020年8月，时任美国总统特朗普签署行政命令，禁止美国个人和企业与字节跳动及腾讯进行任何交易；同年9月，美国商务部称美国公司将被禁止与微信和Tik Tok进行商业交易，同时禁止美国公司通过微信“以在美国境内转移资金或处理付款为目的”提供服务；同时，美国外交关系委员会发布《美国和盟国创建数字贸易区对抗中俄互联网愿景报告》，呼吁在美国与其盟友间建立一个开放的互联网治理体系，针对中国形成国际统一战线，抑制中国数字贸易的发展；2021年1月，时任美国总统特朗普签署行政命令，禁止与包括支付宝、微信支付在内的8款中国应用软件进行交易。美国采取交易禁令等限制市场准入的干预措施，主要是为了防止中国数字企业迈向数字价值链上游并进军美国本土数字市场。作为数字技术最先进、数字经济最发达的市场主体，全球范围内数据流通自由度的提升对美国的国家安全影响较小，因此，凭借数字市场方面的先发优势，美国历来追求促进数字贸易领域内的贸易开放性及其自由化发展，力推跨境数据自由流动和数据存储非强制当地化，甚至采用长臂管辖的方式维持获取其他国家数据的能力。与此同时，对涉及本国利益的关键数据则大力保护，拒绝实行同等程度的数据开放，因此，在中国数字企业走向海外之初，美国就以侵犯国家安全、公民隐私等理由进行封杀。为维系对全球数据市场流动性的主导权，美国采取了一系列数据保护主义行为，这对形成一个协同多方、公正有效的全球数据跨境流动规制体系带来了挑战，也给全球数字贸易的发展带来了负面效应。
（三）数字价值链与数字生态系统跨主权效应引领数字贸易演进方向
主权力量与市场力量共同构成了数字贸易发展的内在动力，在主权力量之间的博弈短期内无法改善全球数字贸易体系局限性的情况下，由商业价值驱动的市场力量成为数字贸易发展的前沿探索者。在具体实践中，大型科技公司已成为跨境数字贸易的重要行为体，其通过数字平台把持庞大的用户基数，构建完整的经济生态，发展高水平的数据处理技术，这些优势成为其对多种市场进行渗透的基础。与传统农业经济和工业经济不同，数字经济得以发展的基础是信息技术和海量数据。随着信息技术与经济社会的交汇融合，人类能够通过实现数据的资源化、资产化与资本化，释放出巨大价值。大型科技公司引导一系列新模式、新业态的出现，推动国家内部和国家之间数字贸易的发展。
由市场平台推动的区域数字贸易网络已成为政策研究领域重点关注的问题，世界经济论坛（WEF）在《推动亚洲数字贸易发展》报告中使用“数字生态系统”的概念来描述由数字贸易中相互关联的要素所组成的跨国平台网络。本文将其进行延伸，认为数字生态系统是由一众具备支付功能、融合现实商业场景的数字平台组成的综合系统，企业和个体用户通过这些作为全球跨境数据流动重要载体的系统，可以在单一渠道完成广泛的商业交易，数字贸易网络中价值流动的规模与频率是数字生态系统活力的集中体现。数字生态系统已成为主要数字企业（如亚马逊、阿里巴巴）以及提供数字赋能支持企业（如Uber、滴滴）的核心商业模式。以全球市场价值排名前20的企业为例，在2009年的排名中，有7家企业来自石油、天然气和采矿等传统能源产业，从事技术和消费服务业的企业只有3家，而在2019年的排名中，传统能源产业企业只有2家，数据技术产业相关企业激增至7家，其中亚马逊、阿里巴巴、脸书和腾讯等4家企业在2009年没有进入全球前100名。私人部门所主导的数字生态系统是当前区域性跨境数据流动体系建设的主要探索者，而这些数字生态系统产生的跨越主权边界的外溢效应，将对全球经贸体系带来重大影响。
▍全球数字贸易模式的演进
随着互联互通水平的空前提升，国际经贸活动在数字世界的形式、体量、范围等方面发生了深刻变化。由数据要素驱动的数字平台对资源的集聚能力不断增长，拉动其他生产要素涌流，增加了不同经济体的协同能力，提升了经济效率。然而，由于参与全球数字贸易的各个经济体的发展水平、战略导向不同，市场主体带动下的蓬勃新业态与各个经济体跨境数据流动规制存在导向分歧，共同构成了数字贸易的现实图景。亚洲、欧洲、美洲生产网络正呈现出区域化发展的趋势，随着数字贸易与新冠肺炎疫情对整个贸易生态的重塑，全球价值链布局区域化的趋势日益凸显，跨境数据流动也呈现出在区域范围内有条件自由流动的特征。这种在一定区域范围内相对成熟的跨境数字贸易秩序是主权力量与市场力量相互作用的结果。未来，基于数字生态系统在数字价值链层面产生的跨主权溢出效应，主要数字经济体参与全球数字贸易竞争将成为全球数字贸易模式的重要演进形式。该模式推动主权力量与市场力量形成“双轮驱动”，通过构建具有比较优势的数字生态系统，吸引更多经济体在共同的利益网络中进行经济活动，从而提升区域发展协同水平，增强在全球数字贸易格局中的竞争力。
（一）结构性不平衡：数字平台非均质化发展下的国际供需体系
全球经济秩序正处于重构与变革期，数据要素及其驱动的新业态将对全球经济秩序的方向、模式和路径产生深远影响。跨境数据流动和数字服务是数字贸易的关键所在，通过推动线下贸易与线上经济相融合，基于数字生态系统的贸易关系及数据流动通道成为这一新经济模式的重要依托。2010年以来，全球范围内出现了大量基于数据驱动模式的数字平台，其服务范围并不局限于平台企业所在国，事实上几乎所有运营有数字平台的大型科技公司都在开展跨国业务，如微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴。相应地，全球数字贸易网络基于数字平台形成了供需关系，以数字平台服务为代表的数字服务出口高度集中于少数国家的少数企业。国家和市场规模是实现数字平台网络规模效应的重要门槛，数字平台发展具有明显的非均质化特征。通过将业务拓展至尽可能多的国家，平台可以获取更多的数据资源和用户流量，从而激发平台在资源整合和生态构建方面的作用。在大型科技公司的主导下，数字平台的跨境业务与数字贸易的联系更为紧密，首先，数字平台为不同经济主体之间开展数字贸易创造有利环境，进出口双方可以通过数字平台更好地开展贸易；其次，具备创新性的数字平台推动全球数字服务分工的进一步细化，各国软件、技术等服务提供商深度融入数字平台构建的国际分工体系，相互配合、互补余缺。数据跨境流动规制是这一新经济模式的核心问题，各国基于此施行的差异化规制是对经济模式变革的回应。近年来，主要经济体愈演愈烈的跨境数据流动争端，体现了数字贸易的政策惯性与制度困境，贸易实践先于制度形成所产生的矛盾，压制了市场价值的进一步增长。
（二）双轮驱动：数字生态系统比较优势的形成路径
数字贸易已经成为国际贸易谈判的焦点，不论是在《美国—墨西哥—加拿大协定》《美日数字贸易协定》《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等贸易协定，还是WTO电子商务谈判，都可以看到大量的数字贸易议题。在全球数字贸易博弈中，主权力量是把握经济发展与国家安全平衡的主体，而市场力量是探索跨境数据流动规制框架可能性的主体。主权力量通过国际协商确立数据在国际市场有限范围内的跨境流动，而基于流动空间的数据价值扩张则由市场力量完成，主权力量为市场力量开拓国际发展空间。以《区域全面经济伙伴关系协定》为例，协定的电子商务章节体现了对跨境数据流动规制的前瞻性关注以及对数字经济的重视，就信息自由流动与主权安全间如何取得平衡进行了积极探索。该协定原则上允许为商业目的而自由进行电子方式的跨境信息传输，同时，政府仍可基于公共政策与基本安全利益而采取限制措施。在国际数字贸易体系下，市场力量与主权力量产生联动，两者在功能层面实现衔接。
在主权力量协商确定一定范围内可以进行跨境数字自由贸易的基础上，在扩张数据价值的过程中，数字价值链内的上下游企业、供应商、市场客户、金融和物流服务、研发设计与商务中介等市场力量实现了紧密互联。而随着全球供应链负面效应外溢，加之单边主义、贸易保护主义的影响以及新冠肺炎疫情的冲击，各国经济稳定受到直接威胁，大型科技公司所主导的数字平台成为数字价值链的延伸载体，其撮合能力增加了全球市场供需的适配性，使全球供应链在成本、效率和便利性等方面的价值潜力得到充分释放，为全球供应链重塑提供了新的可能性。在这一过程中，数字经济的优势转化为数字价值链中的新动能，数字价值链打破物理区隔，让数字平台的价值空间进一步扩展，实现从数字平台向数字生态系统的演进。
在数字贸易体系中，数字平台是整合传统价值链和数字价值链的基本经济组织，可以协调和配置数据资源，实现价值创造和价值汇聚。各经济体以数字平台为纽带，带动内外各贸易环节智能联动，形成互利共赢的数字生态系统。随着数字生态系统对时间和空间限制的不断突破，系统覆盖区域的消费者、中间商、供应商、制造商间的交易效率不断提升，利益广泛融合，形成数字价值链层面的利益共同体。在快速集聚和生成数据资源的同时，又对各类生产要素资源进行高效的配置，促生了新的产业组织和产业生态，并反哺数字生态系统，产生跨越主权疆界的正向溢出效应，形成主权力量与市场力量相互催化作用下的数字生态系统比较优势。
（三）竞争与合作：数字价值链场域下数字生态系统的博弈
由于数字生态系统具有比较优势，随着数据跨境流动规制的成熟、区域经济协同发展水平的提高和互联互通水平的提升，各国的数字生态体系将形成不同程度的跨越主权疆界的溢出效应，全球数字贸易的竞争层次也将由企业之争、平台之争上升到数字生态系统比较优势之争。其中，跨境货币结算是区域范围内数字贸易网络的重要机制，数字货币平台将成为数字生态系统的重要组成部分。主权数字货币具有融通内外数字价值链的作用，可进一步激发数字生态系统跨越主权疆界的溢出效应。在中国数字生态系统比较优势形成的过程中，可以基于跨境数字结算，提升数字生态系统与数字人民币的结合程度，通过推进人民币国际化，为中国未来的数字贸易发展提供新动能。
此外，可以充分利用国际数字平台，在使用国培育形成统一、成熟的跨境数据流动规制。相比于直接在世界范围进行协调，各经济体在区域经济协同发展过程中，探索成熟的跨境数据流动规制构建经验更具可行性。区域合作下的跨境数据流动规制探索效率或优于全球范围合作的探索效率，这也将进一步加快主权国家数字生态系统跨越主权疆界溢出效应的形成速度。当下，中小经济体正采取与相邻其他中小经济体“抱团取暖”或依附于某一个大国的发展策略，借助共有的数字化基础设施、数字平台和统一市场，降低生产的边际成本并形成规模效应，在区域经济协同发展过程中探索成熟的跨境数据流动规制。例如，东盟国家间建立基于数字化技术的跨境贸易分工合作、欧盟的“单一数字市场”战略就体现了这种规模效应的整合力量。其中，东盟国家继签署涵盖周边数字经济大国的《区域全面经济伙伴关系协定》后，于2021年1月发布了《东盟数字化总体规划2025》《东盟数据管理框架》和《东盟跨境数据流动示范合同条款》等一系列文件，阐明了东盟地区为企业和消费者提供安全且具有变革性的信息技术、数字服务的经济和生态愿景及发展路径。这种趋势或将加速新的区域贸易合作机制的形成，即以主权国家依托数字生态系统为核心的全球数字贸易竞合模式。在这一模式下，全球数字贸易将以数字价值链为纽带，形成几大内部跨境数据流动规制相通的集群，推动全球性跨境数据流动规制框架逐步成型。
各国数字平台的影响力将决定其数字生态系统的活力，而数字生态系统的活力是其全球数字资源配置能力和定价能力的决定性因素。从平台的构建到系统活性的提升需要循序渐进，实现主权国家数字生态系统跨疆界溢出效应的前提是实现数字平台的兼容并蓄。下一阶段，全球数字贸易竞争的核心将是基于各国数字生态系统活性水平的区域性跨境数据流动规制协商，成功的平台、完善的数字生态系统将建立在满足多方需求的基础之上。因此，中国应放眼未来贸易格局变革，进一步激活数字生态系统，提升数字服务贸易水平，主动参与全球数字贸易规则的制定。
▍中国跨境数据流动规制体系建设的构想
数据自由流动与数据安全的冲突并不会自然消解，面对当前国际数字贸易的发展形势，中国选择了数据安全优先的政策，但面临来自外部和内部的多重挑战。《中华人民共和国数据安全法（草案）》首次提出数据安全自由流动原则，将数据自由流动作为基础性原则，将数据安全流动作为限制性原则，以平衡对外开放和国家安全的双重目标，为国际数字贸易实践提供了审慎包容、鼓励合作的“中国方案”。
（一）坚持网络空间命运共同体的理念，构建跨境数据流动规制体系
人类命运共同体理念对全球数字贸易发展及跨境数据流动规制体系建设具有很强的指导意义。在国际数字贸易博弈的背景下，建立基于网络空间命运共同体理念的跨境数据流动规制体系，是打造具有国际吸引力的数字生态体系的核心思路。全球数字贸易发展的首要议题是共同发展，网络空间命运共同体理念高度契合当前国际数字贸易多利益攸关方开展协同的现实。建设多边机制是解决贸易保护主义下全球数字贸易结构性问题的可靠路径，全球跨境数据流动规制体系的发展与健全需要各国在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。对主权平等原则的尊重可以有效对冲主权国家对核心利益在跨境数据流动中暴露的威胁，继而推动国际数字贸易的务实发展、良性转型。
首先，在战略层面，网络空间命运共同体在数字贸易领域运用的核心逻辑是将传统国际法以及在联合国框架下被证明行之有效的多边主义引入国际数字贸易的治理实践中，从而确保技术与治理能力存在显著差异的国家在包括跨境数据流动规制等核心问题上，能够在尊重主权平等和利益对等原则下，实质性地参与到贸易体系的建设与完善过程中，同时避免出现在核心利益与数字经济福利之间进行“二选一”的抉择。从实践上来说，可依托WTO、《区域全面经济伙伴关系协定》《中欧双边投资协定》等国际组织或合作机制，通过合理的制度设计来管控与高水平跨境数据自由流动相伴的潜在安全风险。其次，在制度层面，基于网络空间命运共同体理念，加快制定针对跨境数据流动的国内制度，主动参与国际制度的协商与议定，在国内外形成具有约束力的制度框架。在制度制定过程中，应特别注意为多元化的跨境数据流动治理机制提供空间，为国内外企业提供多种合规化渠道，调动并发挥多主体治理的协同效能。最后，在政策层面，网络空间命运共同体概念同样涵盖私营机构、民间组织等非政府组织，这不仅因为其已经在事实上成为跨境数据流动的主要参与者，也是因为主权力量与市场力量可以在数字贸易领域通过某种形式的融合，满足跨境数据流动在频率和范围上快速变化的需求。应积极发挥企业、行业协会、民间机构的作用，鼓励推动形成第三方监督和市场规范，主动利用相关国际组织扩大已有经验的影响力，加速形成政府间及企业间的规制互认。
（二）保护数据自主权，建立数据安全与产业利益联结机制
建立基于数据自主权的数据安全与产业利益联结机制，才能适应数字生态体系建设的制度特点。发展国际数字贸易的立足点在于坚持数据自主权，着力点在于增加本国产业利益，关键点在于国际多方共赢，必须将各国企业的利益实现与用户权益得到保护及他国数据自主权受到尊重联结在一起，同时企业也可由此得以减少合规成本，最大化数据价值。可在国际、国内层面建立数据安全与产业利益的联结机制，实现对数据跨境流动中损害数据自主权情形的利益制衡，推动形成多方共同保护国家数字自主权的局面。
（三）构建数字价值双循环政策体系，夯实全球数字价值链竞争基础
构建数字价值双循环政策体系，夯实全球数字空间价值链竞争基础是中国提升在全球数字价值链中竞争力的演进方向。为推进更高水平的对外开放，中国应发挥数字经济比较优势，立足发展新格局构建数据价值双循环，全面夯实全球数字价值链竞争的基础。
首先，在实业方面，依托制度红利与市场红利，培育掌握先进生产要素的制造业市场主体。数字贸易改变了市场价值的来源和分配机制，在更大程度上强化了科技先发国的优势。面对高水平国际数字平台的先进技术、头部效应和标准制定优势，中国应进一步探索主权力量与市场力量的联动路径，帮助制造业继续冲击全球价值链的中高端部分，有效提升技术能力，创新经济增长路径。一方面，政府应牵头加快数字基础设施建设；另一方面，需要跨行业合作，在国际价值链体系中深耕细分市场，利用高水平数字平台在细分市场中不断培养“新晋冠军”，鼓励具有数字技术优势的大型科技公司和传统行业龙头企业合作，利用高水平数字平台衍生的数据要素与渠道优势，帮助传统行业在全球价值链中不断攀升。其次，在金融方面，数字货币平台是全球数字价值链中的重要金融支持因素。主权力量与市场力量联动作用的有序释放需要平台作为载体，大型科技公司主导的数字平台对全社会的资源调动能力有限，公共部门主导的数字货币平台是理想载体，有望成为协调主权力量、市场力量及数字平台关系的有效载体。在数字贸易的带动下，各国的法定数字货币与数字金融体系出现了较大发展，基于主权力量与市场力量的联动作用进行数字货币体系的建设，可以打通数字价值网络，于内通过聚合作用释放数据要素潜力，于外通过正向外溢效应增强国际社会的多边发展，对数字经济时代中国构建新发展格局起到推动作用。
（四）拓宽国际数据联通渠道，打通国内数据流通“关节”
拓宽国际数据联通渠道，打通国内数据流通“关节”是中国跨境数据流动规制体系打开融通渠道并提供持久效力的重要举措。在世界贸易体系生产区域化趋势凸显的背景下，加强区域合作成为拓宽本国经济渠道、促进国际交流的重要方式。加快推动更高质量的区域经贸协议谈判进程，既符合区域经贸协议不断超越全球性经贸协议的时代需求，也有利于在全球层面追求最小公约数、在区域层面追求最大同心圆，为全球数字贸易合作奠定基础。在全球价值链时代正在潜移默化重构国际经贸竞争格局之时，应本着互利共赢的原则，进一步加强多边经贸合作，积极参与数字领域国际规则和标准的制定。如通过“数字丝绸之路”进行数字价值链延伸，在新型基础设施建设、数字技术与互联网等领域与“一带一路”沿线国家和地区开展广泛合作。在总体的数字贸易发展路径选择上，合理兼顾审慎性和包容性1，完善跨境数据流动制度体系，保障立法的全面性和灵活性；构建跨境数据流动治理的统一监管架构，提升治理体系的统筹性和协同性；完善跨境数据流动安全评估体系，平衡金融市场的开放性和安全性。
与此同时，也要注意协调国内数字贸易相关政策，减少政策层面“信息割据”情形的产生，首先，增进各数字经济试验区的政策协同性与信息流通效率，提升政策探索效率。其次，积极利用现代信息技术，构建适应数字贸易发展的高水平政策体系，统筹完善监管政策、财税政策、金融政策、法律制度等方面政策，构建数字贸易发展的防波堤和推进器。再次，通过推动政府公共数据的有序开放与共享，实现畅通数字基础设施建设、增加数字贸易金融服务创新、降低数字贸易准入壁垒等目标。最后，建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。
本文原载《学术论坛》2021年第1期，原题为《全球数字贸易的格局演进、发展趋势与中国应对——基于跨境数据流动规制的视角》，篇幅所限，内容有所编删。图片来源于网络，欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。
