✪ 杨 帅

北京理工大学人文与社会科学学院

✪ 董筱丹

中国人民大学农业与农村发展学院

✪ 温铁军

西南大学中国乡村建设学院

【导读】近日，2023年中央一号文件公布，强调在不确定难预料因素增多的时期，守好“三农”基本盘至关重要、不容有失。当前，世界正经历产业重构与地缘政治重构，深度融入全球化的中国经济也遭遇巨大挑战。在此背景下，“三农问题”除了“基本盘”作用，是否也蕴含着未来经济增长的新潜力？

本文指出，面对国内国际风险挑战，构建新发展格局需要再次进行逆周期甚至跨周期调节。但在当前产业资本、商业资本和金融资本全面过剩的条件下，传统基础设施、房地产两大“资产池”已无法吸纳更多流动性，资本需要寻求更健康的资产配置方式和更为安全的投资领域。

本文建议，通过推动县域“生态产业化和产业生态化”（“两化”）发展，使乡村振兴战略成为吸纳投资的新空间，可以打造“第三资产池”。其中，县域是推进乡村振兴和实现城乡融合发展的重要单元，可以通过农业和金融两大供给侧改革推动落实“两化”。

农业方面，作者认为“两化”的重要载体是“六产化”的新农业，即在现有“一二三产融合”基础上，进一步发展生命产业、自然教育、历史传承等更丰富的业态。可通过重构新型集体经济，整合空间生态资源，理顺产权关系，使农村资源占有主体与投资主体平滑交易，形成城乡统一要素市场，逐步发展多样化农业业态，培育多样化市场主体。

金融方面，作者指出生态资产具有“非标准化”的特点，与传统金融业态不同，亟须探索新的融资方式。可通过“平台收储担保”的融资方式，有效降低信贷风险，导入银行资金。未来，还可以将多种金融工具组合嵌套，与农村产权交易结合，并发育地方股权交易市场，推动县域生态产业直接融资。

本文原载《文化纵横》2023年第1期(2月刊)，原题为《打造“第三资产池”：战略转型期中国经济发展的新空间》，仅代表作者观点，供读者参考。

受地缘政治危机和新冠疫情的双重冲击，当前世界正经历产业重构与地缘政治重构的互动过程，对深度融入全球化的中国经济构成重大挑战。有鉴于此，从党的十九届五中全会以来，中央本着“底线思维”，提出“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大战略转型，强调“把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局”，作为国家战略转型的指导思想。
面对国内国际风险挑战，构建新发展格局需要再次进行逆周期甚至跨周期调节。但在当前产业资本、商业资本和金融资本全面过剩的条件下，传统基础设施、房地产两大“资产池”已无法吸纳更多流动性，资本需要寻求更为健康的资产配置方式和更为安全的投资领域。
在国家生态文明战略转型和“绿水青山就是金山银山”成为重要发展理念的背景下，我们认为，通过推动县域“生态产业化和产业生态化”发展，使乡村振兴战略成为吸纳投资的新空间，可以打造“第三资产池”，进而带动城乡要素流动，畅通国内大循环。
▍应对挑战须适时打造新的体现生态文明内涵的“资产池”
在危机压力下逆周期甚至跨周期调节，是中国1998年应对亚洲金融危机以及2008年应对华尔街金融危机带来输入性风险时的有效经验。这两次逆周期调节客观上分别形成了“基础设施”和“房地产”两大资产池。
1997年亚洲金融危机爆发，在危机压力下，中央财政投向对“三大差别”具有再平衡意义的领域（至少是其中的区域差别和城乡差别领域），由此拉动国内经济增长，也形成了水电路气、机场码头、高速路网等规模巨大的设施性资产，相当于形成了第一资产池。这些投资极大改善了沿海地区和各大城市的基础设施状况，客观上为形成第二大资产池创造了条件。
2008年华尔街金融危机爆发后，外需下降、出口骤减，对中国出口经济造成了极大影响。为应对危机，中央、地方随即同时大举逆周期调节，增加投资。依靠城市扩张和土地开发，大规模举债投资基本建设，拉动经济发展，形成了“房地产”这个吸纳货币的巨大资产池。
但举债投资也带来地方债务的急速扩张，加之房产从生活必需的消费品转为投资品之后与金融结合，债务成本通过高地价、高房价、推高通胀预期等形式向全社会进行转移，最终成为全社会共同承担的系统性风险。同时，大量资金流进以房市为主的资本市场，形成了严重的泡沫。在经济总体呈下行趋势的背景下，资产价格下跌风险加大。为此，2015年12月中央财经领导小组会议首次提出“供给侧结构性改革”，2019年又进一步提出金融供给侧结构性改革，以疏解资本过剩形成的风险压力。
因此，当前要再次进行逆周期甚至跨周期做多调节，必须形成符合新发展理念的新的资产池。而过去二十几年的逆周期调节，也为新的资产池的形成打下了坚实的基础，主要体现在两个方面：
一方面，中央政府在危机条件下先后启动大规模的农村基础设施投资，从2005年提出“新农村建设”，到2017年提出实施“乡村振兴战略”，十六年间解决了全国所有行政村一级的“五通进村”加“一平”，即“水、电、路、气、宽带”，再加“平整土地”。在资产泡沫严重的今天，这些基础设施投资的完善，使县域空间内本来就蕴藏着巨量价值的生态资源产生了巨大的增值空间。乡村现在有了过去城市搞开发一样的创业创新基础设施条件。
另一方面，生态资源的消费和投资价值也在日益显化。根据国家统计局的数据，2017年中国中等收入人群已经超过4亿。近些年，在城市投资压抑和“城市病”等影响下，中产阶级中出现了一种“逆城市化”的潮流。大量中产阶级市民开始走向乡村。这对农村来说，是获得了新发展机遇；对中产阶级来说，则是找到了新的投资领域。
早在2005年，习近平总书记就提出“绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”），指明了良好的生态环境所蕴藏的巨大的价值增值潜力；2018年，又提出建立“以产业生态化和生态产业化（以下简称‘两化’）为主体的生态经济体系”，清晰地勾勒出了生态文明时代的朝阳产业形态。乡村是空间生态资源的主要载体，乡村振兴是最有条件与“两化”发展结合的领域。我们认为，通过“两山”“两化”推进生态资源货币化，可以开辟新的可以吸纳流动性的安全空间；未来在此基础上进行乡村物业和资源型资产的开发，会形成“第三资产池”。
县域则是推进乡村振兴和实现城乡融合发展的重要单元，处在落实“两山”“两化”的第一线。下面，本文将结合中央相关政策要求，在分析当前农业发展的现状与前景、总结各地实践探索的基础上，提出通过农业和金融两大供给侧改革结合推进县域“两化”发展的整体设计。
▍“两化”发展需要新主体与统一市场
“两化”发展的重要载体是“六产化”新农业。自2007年以来，中央就强调农业的生态环保、社会文化等非经济功能，在新时代生态文明战略转型之下，更加强调注重农业农村的生产、生活、生态“三生”合一协调发展。在实践中，农业也正经历着从农业1.0到农业4.0的演进，即从传统农业1.0到对应设施化农业、工厂化农业的农业2.0（其面临日益严重的环境负外部性），再到对应三产化农业的农业3.0（其与丰富多样的自然条件和社会资源结合而呈现多元化特征），再到农业4.0即社会化生态农业。社会化生态农业，是农业在现有的“一二三产融合”的基础上，进一步衍生出生命产业、自然教育、历史传承等更丰富的业态，形成“六产化”农业。
（一）发展多样化农业业态需要培育多样化市场主体
发展社会化生态农业的“六产化”多业态，需要在城乡融合战略下，推动各个方面的社会投资进入县域经济，与此同时，需要通过重构新型集体经济整合空间生态资源，理顺产权关系，从而使得农村资源占有主体与投资主体能平滑交易。在这个过程中，城乡各个群体的多样化参与将推动乡村百业兴旺，并培育出多元化的市场主体。
首先，通过“以投作股”促“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革，壮大新型集体经济，形成生态资源资产运营管理主体。2020年8月由国家发改委、自然资源部和农业农村部联合下发的《关于村庄建设项目施行简易审批的指导意见》指出“支持将政府投资村庄建设项目产权划归村集体经济组织，由其承担管护责任”。将财政投入形成的资产、资金划归集体经济组织，可以即时充实集体账面资产。村集体按照本村具体情况将收益权做股量化到村民，以此吸引村民按照商定比例把分户占有的资源实物投入或以现金配股，使村民与集体形成紧密的财产关系，从而实现“农民变股东”。由村集体完成村内生态资源的整合，并由承担市场经营功能的村级平台公司代表村集体，对外形成谈判力。将国家“三农”投资的效果发挥到最大，降低社会投资主体的交易费用。
其次，通过搭建“县-乡-村”三级运营平台，形成县域空间生态资源的规模化开发运营主体。空间生态资源具有“非标准化”“公共性”的特点，一般针对工业品的市场体系和定价机制，并不适用于空间生态资源的市场化开发运营。并且，空间生态资源因“生命共同体”性质而派生出整体性和内在的结构性粘连特点，因此需要全域统筹，综合推进开发。就县域层面而言，需要以县域空间生态资源为本底，推进县域内资本重组（国资、财政资金统筹使用）和农村综合改革配套。在操作上，可以成立新型县级乡村振兴平台，由其整合县域内乡村振兴资金和优质国有资产，吸引省内其他有实力的国有企业投资，形成第一次加杠杆，扩大投资能力；县级平台公司对下向乡级入股形成乡镇一级的资产管理公司，乡镇一级以自身所有可变现的优质资产合资，形成第二次加杠杆；进而，再向下对村集体经济股份合作社（或村级公司）做天使投资，吸引乡村组织以集体持有的经营性资产、资源性资产合资，共同成立村级资产管理运营公司，形成第三次加杠杆。通过三次加杠杆，三级平台的总资本规模可扩大数倍，在县域快速形成十亿级资产规模的乡村振兴平台，形成“县级乡村振兴平台公司+乡镇平台公司+村资产管理公司+国有公司+社会资本+金融资本”的股权多元化市场运营主体。这就相当于完成了县域平台公司的“混改”。
最后，通过资源招租或入股等方式，吸引社会投资进入，培育大量运营农业“六产化”诸业态的中小企业。农业业态向“六产化”拓展，不同于以往大企业到农村圈地，进行工业化的重资产、集中式开发，更多是依靠市民中等收入群体下乡投资。这个群体本身具有强烈的绿色生态理念和多样化、个性化特点，其下乡消费、投资也就更多地含有生态、文化及社会性的内涵。操作上可以由“县-乡-村”三级平台完成对县域范围内生态资源的整合后，通过做大区域生态化公共品牌，吸引广大市民、创客进入，使他们的创意落地变成个性化的IP，形成新的市场主体。
（二）培育多样化市场主体需要形成城乡统一要素市场
县域“两化”发展面临的一个重要挑战，是如何从基础上解决空间生态资源作为新的生产力要素进入市场交易的问题。要使城乡各个群体顺畅进入农村进行“两化”创新创业，迫切需要完善农村产权交易体系，形成城乡统一要素市场。2022年中央1号文件指出要“开展农村产权流转交易市场规范化建设试点”，在各地实践中，已经出现了许多取得一定成效的交易经验。
例如，四川省德阳农交所（成都农交所德阳所）是全国首个市州级合资共建的农村产权交易所。市政府给予累计500万元财政资金补助，将推进农村产权交易工作纳入干部考核及培训，并要求所有乡村集体产权全部入场交易，逐渐形成了政府支持下的市场化运行机制，建成市、县、乡、村四级农村产权交易体系。交易品种包括农村土地经营权、林权、集体建设用地、集体资产股权、耕地占补平衡指标、农业类知识产权等20多类农村产权。截至2022年5月，累计成交各类农村产权项目6086宗，累计交易金额91.93亿元。农村资产最高交易溢价1556.37%、平均溢价120%，撬动投资资金5倍以上。该农村产权交易中心首创“三书”模式，即《律师法律审查意见及见证书》《公证书》《交易鉴证书》，通过“三书”为农村产权进入市场交易提供合法有效的“身份证”，稳定投资预期。
再如，福建省沙县农村产权交易服务中心，通过“地票”“林票”“房票”交易，探索通过产权交易盘活农村闲置资源资产，促进农村分散资源聚集化、模糊产权清晰化、集体资产市场化等。
我们可以在这些已经取得的农村产权交易经验的基础上，积极试点开展农村产权流转交易市场规范化建设。比如成立产权交易服务中心，由“县-乡-村”三级平台作为市场运营主体，将现有的乡镇各类涉农站所改组或改建为管理服务公司，经管站转型为财务公司；将与乡村集体经济有关的涉农站所、合作社、经营主体等分散的数据形成数据库，及时有效地把各类信用信息、经营信息、交易数据等传导到交易服务中心，积累县域生态产品交易数据和业务增长量数据，形成县域生态产业发展的整全、动态数据，接入市县级大数据局分管的生产端数据库，做好实时更新；推动乡村集体所有的生态资源全部进场、规范交易，既稳定城乡投资主体的预期，促进城乡两个要素市场的融合，也杜绝私下交易容易产生的“微腐败”等问题。
此外，还可以利用数字技术，建设农村资产的数字化权证及交易体系，打造“安全、可信任、可追溯”的管理交易系统，突破线下交易的地域空间限制，吸引国内外投资者融入县域经济，通过数字权证的线上交易，活跃交易量，形成“线上”“线下”相融合的交易模式。
▍“两化”深化发展需要金融改革作为重要保障
由于“产业生态化和生态产业化”发展的都是分散化、多样化、个性化的新业态，其资产或项目有明显的“非标准化”特点，各种金融工具在应用于生态资产时普遍面临信息问题、定价问题等。为规避信贷风险，传统金融机构往往不愿与“两化”发展的新业态进行对接。因此，县域“两化”要想深化展开，亟须探索新的融资方式。
（一）地方“两化”融资的实践探索
针对生态资产和“产业生态化和生态产业化”项目的特点，不少地方探索出“平台收储担保”的融资方式，有效降低了信贷风险，有利于导入银行资金。兹举几例。
例一：浙江省安吉县“两山银行”。安吉“两山银行”，全称“安吉县两山生态资源资产经营有限公司”，于2020年挂牌成立，功能定位是统筹县域范围内的生态资源招商、生态修复、产业融合、生态资源资产交易、融资担保、生态资源管理。有县乡两级架构，县级“两山银行”负责全县面上总体规划布局和重大项目的引进、实施，乡镇“两山银行”作为县级“两山银行”的全资子公司，委托给乡镇政府或乡镇平台公司，实行独立经营核算，负责资源筛选申报、县级重大项目前期和小规模项目的自主开发。
其主要业务之一是通过对乡镇（街道）、村（社区）开展全域股份化改造，对域内的自然资源资产进行重点管控、收储，设立资产经营公司、物业管理公司等，开展项目招引，进行全域综合开发；对已经被其他工商资本、开发商收储或开发的山水林田湖等自然资源资产进行综合评估，对低效开发资源资产进行回购，再次整合提升开发。“两山银行”的初始资金来源是县城投公司投入的6个亿，县级公司向每个乡级公司投资1000万。通过“两山银行”的担保，获得农商行、建行、农行共30亿元的授信总额。
例二：福建省南平市“生态银行”。南平市顺昌县自然禀赋优越，适宜杉木生长，有“中国杉木之乡”之称。但林木作为非标准化的资产估值准确率低、难度大、处置难度高，导致当地林农等中小主体贷款难。同时，南平市的存贷比明显低于所在省份，处于资金净流出的局面。面对上述资金供需结构失衡，2018年举行的《南平生态银行试点方案》论证会，明确了顺昌县森林生态银行的试点项目。
生态银行的功能之一是面向林农开展担保贷款业务，由顺昌县国有林场和南平市融侨担保公司合股成立福建省顺昌县绿昌林业融资担保公司，对贷款进行担保。其核心机制是：林农向银行申请贷款，可以获得林木资产评估价格50%的贷款额度；绿昌担保公司进行担保，并收取一定的担保费用；担保公司与商业银行按8∶2的比例承担风险。经过担保的林权抵押贷款月息4.89‰，折合年息5.87%，期限最长可达15年。当生态银行抵押贷款无法追索时，国有林场会以50%的价格收储林地，不仅分担了生态银行的风险，而且折价收购也能为国有林场带来一定收益。截至2021年1月，顺昌县“森林生态银行”已导入林地林木面积约6.56万亩，完成办理林权担保业务257笔，发放林权抵押贷款2.127亿元，收储抵押林地面积8.8万亩。
例三：福建省屏南县“古屋贷”。屏南县位于福建省东北部，是中国传统村落文化创意产业发展示范县。各个古村落内有大量保持良好的闲置“古屋”。近年来，屏南县围绕“打造比传统农村更高级的生活方式与创业方式”，着力促进传统村落保护与活化，吸引了大批艺术家群体和城市“新村民”进入。在古屋开发过程中，前期需要大量投入，产生了较为强烈的信贷需求。但古屋作为“非标准化”的标的物，很难按照传统模式直接从银行获得贷款。在此背景下，屏南县推出了“古屋贷”产品以解决投资者的资金需求。
“古屋贷”的核心运作机制是：由政府乡村振兴平台公司与县农信社签订批量业务合作协议，运用“工料法”“市场价值法”等方法进行古屋价值评估，以古屋文创民宿的“经营权”作为抵押担保条件，由平台提供托管及流转处置担保，农信社对古屋投资运营者授信。县级层面的业务依托屏南县农村生产要素流转融资平台开展，由县属国企屏南八百投资开发有限公司负责运营管理。乡镇层面的业务，如该县熙岭乡，由贷款者以古屋经营权与县农信社签订抵押贷款协议，并将古屋经营权批量托管给乡平台公司，乡平台公司负责对受托古屋加以监管，产生信贷风险后由乡平台公司负责流转与处置。“古屋贷”年化利率为4.35%（单利），最长贷款期限可达10年。截至2021年6月，该乡发放民宿托管贷款23户，金额610万元。
这些针对“两化”的融资创新，共同机制是通过“平台收储担保”，形成信贷风险处置闭环。下一步，可将平台收储与产权交易所处置结合，并引入多种金融工具，探索农村要素融资创新。这既可以降低金融机构的信贷风险，也可以通过产权交易中心，形成信贷违约资产处置的最终市场，以降低政府平台的财务风险。
（二）“两化”金融改革的未来战略方向
1.将多种金融工具组合嵌套，并与农村产权交易结合，降低农村信贷风险
自2009年中央1号文件首次提出“探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互联机制”后，通过多种金融工具联动组合，共同分担降低风险，一直是政策倡导的方向。当前，将其应用于县域“两化”实践，面临的主要问题：一是如何解决各种金融工具在应用于“非标性”生态资产时，本身面临的信息问题、定价问题等；二是如何在“三变改革重构新型集体经济”的组织基础上将多种金融工具进行有效的组合，以真正发挥合力。结合实践经验来看，可在现有分保融资经验的基础上，进一步结合农村产权交易所，利用其作为农村产权交易中介所积累的信息优势和交易鉴证能力，使其在投资主体和信贷提供方之间发挥桥梁作用。
前文提到的四川省德阳产权交易所，就形成了“政府+企业+银行+交易所+担保+保险”六位一体的形式。其具有代表性的一例业务是通过多方分保为水产养殖户提供融资服务。在该案例中，养殖户饲料购买量大，形成了信贷需求，但自身信用能力较差，无法获得贷款。针对这种情况，通过交易所撮合，将全市上规模的水产养殖户组织起来成立一个平台公司。由平台公司统一购买饲料，降低价格。交易所对各个养殖主体的流转权证鉴别，提供相应的流转经营信息，由农担公司提供担保，银行对养殖户授信。贷款资金直接打给饲料厂商，资金封闭运行。同时引入保险公司，进一步降低养殖风险。由于各环节风险大大降低，银行专门针对该类项目推出了“水产贷”，在贷款额度、审批流畅方面予以支持，形成了资金的闭环使用、良性循环。
针对某些新的业态领域收入预期不明确的情况，可以借助期货公司对农产品市场多空撮合形成均衡价格的功能，倒推农林业单位面积收入，再联合财政和农担承诺对险损高比例支付，据此创新农业收入的最低保费的保险产品，形成以保单为基础的融资增信机制。
同时，可以由县财政出资设立农业融资担保基金，与县农担公司、市级担保公司、省级担保公司等分保合作，进一步完善风险共担机制，多方共同防范金融风险。最终形成“政府+企业+银行+交易所+担保+保险+期货”七位一体的形式，分担农村信贷风险。
2.发育地方股权交易市场，推动县域生态产业直接融资
要真正实现“生态资本深化”，除上述间接融资方式创新外，还需要探索利用现代资本市场直接融资。2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出“规范发展区域性股权市场……在门槛不降低的前提下，继续对国家级贫困地区的企业首次公开募股（IPO）、新三板挂牌、公司债发行、并购重组开辟绿色通道”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》也提出要“探索生态产品资产证券化路径和模式”。
在前述通过农业和金融两大供给侧改革结合推进县域“两化”发展的设计中，形成的是“县-乡-村三级运营平台”+农村产权交易+融资创新“三驾马车”共同推动县域“两化”的总体格局。在县域资金链、数据链、物流链“三链”统一的基础上，可以底层数据链路为基础，通过交易数据的沉淀、开发，将非标性生态资源产生的价值流做全息式刻画，进一步形成可交易的资产，发展数字经济新业态。这样，就将生态经济和数字经济这两个引领未来中国新经济发展方向的领域融入到了县域经济发展的发展中。
继而，可以县或更大区域为单位，在本地产权交易所开设针对县域“两化”新业态的风险板交易。可以借鉴资本市场的板外交易（OTCBB），也可以在强化监管的条件下引入股票、期货等手段，让本地生态空间资源演变成为可拆分的、可连续交易的产品，先经域内的官方背景的机构投资人交投后推出交易价格和熔断值，再吸引外部投资人进入。在“生态经济+数字经济”的领域内，不断推出有持续盈利预期的题材获得溢价收益。
“郡县治，天下安。”在“绿水青山就是金山银山”理念指引下，通过深化农业和金融两大供给侧结构性改革，改出县域过去形成的对负债投资发展路径的依赖，推动县域经济朝向“产业生态化和生态产业化”的方向发展，将会构成吸纳投资的第三资产池，有力地支撑国家经济向“以国内大循环为主体”的“双循环”新发展格局做战略转型，为中国经济的可持续发展奠定坚实的基础。
本文原载《文化纵横》2023年第1期，原题为《打造“第三资产池”：战略转型期中国经济发展的新空间》。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。