✪ 张业亮 | 清华大学中美关系研究中心
【导读】2021年2月4日，中国国防部发布声明，确认成功进行陆基反导拦截技术试验，引发海内外高度关注。从2010年开始的四次反导试验，我国的国家安全防御建设日益完善。与此同时，人们也注意到，近年来美俄等大国都在突破相关技术，本文中对美国导弹防御战略布局的分析，或许能给我们提供一些信息。
本文作者梳理了美国反导弹防御系统的发展历史，呈现了美国这一体系逐步发展至完全的过程。本文更强调了特朗普在上台后，在国会、相关利益集团的游说、支持之下，一边计算“国内就业增长”和“对外出售”的经济账，一边以爱国和保护国家、国民安全为理由，大规模推动、发展了美国在全球的导弹防御布局。作者指出：美国在冷战结束后也依然持续着冷战思维，将包括俄罗斯、中国、朝鲜、伊朗等在内的诸国视为潜在敌方，持续强调军备安全和对外打击能力。然而这种做法，不仅使得美俄之间关系持续紧张，也使东亚、中东等区域内军备竞赛加剧。无论如何，美国都不会停止导弹防御系统的开发和部署，他国是否跟进，似乎也是一个没有很多选项的问题了
本文原发表于《美国研究》2019年第6期，原题为“特朗普政府导弹防御战略和政策——基于美国2019年版《导弹防御评估》报告的分析”，限于篇幅，此处有删节，特此编发，供诸君思考。
导弹防御在美国防务战略中占据着重要地位。特朗普就任以来，在对美国的国家安全战略、防务战略和核态势进行系列评估的同时，对美国的导弹防御政策进行了为期九个月的审议，并于2019年1月17日发布了《导弹防御评估》报告。报告分析了美国面临的安全环境，明确阐述了美国导弹防御的战略、政策和态势，在延续以往的导弹战略和政策的基础上，对美国导弹防御战略和政策做出大幅调整。
在导弹防御塑造战略环境的权重日趋增大、美国退出《中导条约》并极有可能退出美俄签署的《新削减战略武器条约》的安全环境下，特朗普政府扩张性的导弹防御战略和政策将对全球和地区安全形势、国际军控和裁军，以及美俄、中美等大国关系，产生重大的负面影响。
▍美国导弹防御的历史、结构和政策框架
美国的导弹防御系统是一个一体化的分层弹道导弹防御结构，提供了在进攻性导弹及其弹头到达打击目标之前将其摧毁的多种机会。
美国导弹防御系统的前身是约翰逊政府于1963年部署的“哨兵”系统。第二次世界大战结束后至20世纪50年代初期，美苏两国都不拥有远程导弹，战略轰炸机是唯一的核威胁。随着弹道导弹的出现，美苏为了保证自己的陆基洲际导弹发射场、战略空军基地和指挥中心的安全，开始着手研发反弹道导弹武器系统。
到20世纪60年代，美苏都拥有了更强大、更多样化的核打击力量，也随之都加快了反弹道导弹系统的发展。里根政府时期，美国为了谋取对苏联的军事优势，于1983年3月提出“战略防御倡议”(即“星球大战”计划，简称SDI)，首次提出通过建立太空和地面相结合的多层次导弹防御系统，来应对苏联的战略核武器。1987年9月，美国开始“星球大战”计划第一阶段的构造设计。
到老布什政府时期，随着冷战的结束和苏联的解体，加上技术和经费的制约，美国开始把重点放在开发对较小区域进行防御的陆基导弹防御系统上。克林顿政府上台后，正式宣布终止“星球大战”计划，代之以“弹道导弹防御”计划。该计划由旨在使美国海外驻军及盟国和伙伴免遭导弹袭击的“战区导弹防御系统”和保护美国本土免遭导弹袭击的“国家导弹防御系统”两部分构成。1999年3月，美国国会通过《国家导弹防御法》，该法要求美国部署“能保护美国免遭有限的洲际弹道导弹袭击的有效的全国导弹防御系统”，把布建导弹防御系统以法律的形式确定下来。
小布什总统上台后，为应对大规模杀伤性武器和弹道导弹技术的扩散，把导弹防御作为美国安全政策的优先考量，加快了研制和部署国家导弹防御系统的步伐，在将克林顿时期的“战区导弹防御系统”和“国家导弹防御系统”合二为一的同时，努力把美国导弹防御系统扩展为由陆基导弹防御和海基导弹防御等不同拦截方式组成的多层次防御系统，重点放在美国本土的导弹防御上。为此，小布什政府于2002年宣布，在二年内完成部署本土导弹防御的目标，并退出《限制反弹道导弹系统条约》，以便开发和部署全国性的导弹防御系统，抵御有限数量的远程弹道导弹的威胁。
奥巴马就任后发布行政令，指示国防部对美国的弹道导弹防御政策、战略、计划和项目进行全面评估，美国国会也提出同样的要求。美国国防部会同联邦政府其他部门，从2009年3月到2010年1月，对美国的导弹防御进行了为期十个月的评估，并于2010年2月1日出台了《弹道导弹防御评估报告》。该报告分析了美国和盟国面临的弹道导弹威胁，阐述了奥巴马政府导弹防御战略和政策的框架和优先项目。在该评估的指导下，奥巴马政府对美国导弹防御政策做出调整。
首先，在本土防御方面，在保持现有导弹防御能力的同时，开发新的能力，以应对新的威胁。美国本土导弹防御主要由陆基中段导弹防御系统承担，该系统使用一种动能拦截器对来袭的远程导弹进行中途拦截。奥巴马入主白宫时，美国共部署了30台陆基弹道导弹拦截系统，其中26台在阿拉斯加州的格里利堡，四台在加利福尼亚州范登堡空军基地。奥巴马政府认为，在洲际弹道导弹的威胁不确定的情况下，美国必须拥有在可预见的未来抵御来自朝鲜和伊朗的导弹威胁的能力，必须“持续致力于维持和开发陆基中段导弹防御系统”。
因此，奥巴马政府把部署在这些基地的拦截装置的数量由原先的30台增加到44台，并拟在现有的二个导弹拦截基地外增加第三个基地；同时，为确保这些陆基系统能够成功地进行拦截，在阿拉斯加州、加利福尼亚州、格陵兰岛和英国部署了预警雷达、海上浮动雷达以及先进的指挥控制系统，并投资开发了标准-3型导弹。
其次，在地区导弹防御方面，奥巴马政府取消了小布什政府在欧洲部署远程拦截导弹的计划，代之以名为“欧洲分阶段适应路径”的导弹防御计划;提升了美国东北亚盟国部署的地区导弹拦截装置和传感器的能力。包括在关岛和韩国部署萨德系统，在日本部署两台先进的雷达，以回应朝鲜的导弹威胁。
最后，“在紧密监督中国军事能力建设，包括导弹力量”的同时，加强与中国和俄罗斯在导弹防御方面的合作。
从以上对美国导弹防御历史和政策演变的简要回顾中可以看出，到奥巴马政府结束任期时，美国导弹防御系统经过多年的布建，已逐步形成了多层导弹防御结构以及一整套的战略和政策框架。
在美国导弹防御的作用和目标上，美国把捍卫本土免遭外来弹道导弹打击，以及抵御海外美军、盟国和伙伴国面临的地区性导弹威胁，作为导弹防御的主要目标。具体来说，美国导弹防御起到以下作用:
一是保护美国本土、海外驻军和盟国免遭导弹袭击;
二是摄止针对美国、盟国和伙伴的军事攻击;
三是作为美国对盟国安全保证的一部分，使盟国放心;
四是在和平时期和危机时刻强化美国的外交努力;
五是发挥导弹防御的战略稳定和危机稳定作用;
六是对冲未来的军事风险;
七是增强美军开展地区和跨地区军事行动的能力。
在导弹防御系统的结构上，美国已经构筑了一个由陆基、海基等不同防御方式与本土防御系统、地区防御系统和点防御系统等不同防御面结合而成的一体化分层导弹防御结构。除了由陆基中段拦截系统构成的本土导弹防御系统外，美国还实战部署了由末端高层区域防御系统、海基宙斯盾导弹防御系统和陆基宙斯盾导弹防御系统组成的区域防御系统，加上由“爱国者”系统构成的点防御系统，共同来抵御潜在对手的地区性导弹威胁。这一分层的导弹防御系统使美国目前能够抵御来自朝鲜和伊朗等国家在数量上和技术上有限的导弹攻击，但还不足以应对来自俄罗斯和中国的技术上更成熟的洲际弹道导弹的袭击。
在导弹防御的态势上，鉴于潜在对手的导弹能力存在不确定性，美国在继续依赖核威慑来防止针对美国本土、海外驻军以及盟国和伙伴的导弹打击的同时，强调美国的弹道导弹防御能力必须要满足应对未来威胁的需要，并随着威胁的变化可以灵活调整，以保持美国的导弹防御能力“走在流氓国家导弹威胁前面”的战略态势。
▍特朗普政府对美国导弹防御政策的延续和调整
特朗普政府上台后，在延续前几任政府的导弹防御政策框架的同时，对美国导弹防御政策做出大幅调整。
2019年1月17日，特朗普在美国国防部发表讲话时，把2019年版《导弹防御评估》报告提出的建议和战略归纳为六点，即:
一是把保护美国人民放在最优先的位置;
二是把研发新的导弹防御技术作为重点;
三是调整美国导弹防御的范围，使其不仅能抵御弹道导弹，而且能抵御巡航导弹和超音速导弹;
四是加大对太空基导弹防御层的投入;
五是清除研发、部署导弹防御新技术面临的官僚障碍;
六是坚持与盟国公平分担导弹防御负担。
具体来说，特朗普政府对美国导弹防御战略和政策的调整主要表现在以下方面:
（一）提出融合积极导弹防御、消极导弹防御和进攻性行动三位一体、攻防结合的“导弹防御态势”新概念
在美国导弹防御的总体战略上，特朗普政府延续了其前任的政策，强调构筑一个分层的导弹防御结构。美国《2017年防务授权法》要求建立“强有力的分层导弹防御系统”，以抵御“日趋复杂的导弹威胁”。为构筑全面的导弹防御能力，特朗普政府采取了以下措施：
1.在本土防御上，大力加强陆基中段导弹防御系统的能力和可靠性
首先，增加了陆基弹道导弹拦截系统的数量，除在阿拉斯加州的格里利堡修建一个新的陆基弹道导弹拦截装置场地外，还计划在2023年后把部署的陆基弹道导弹拦截装置由目前的44台增加到64台。
其次，在充分发挥现有导弹防御传感器作用的同时，实战部署了新的传感器，以增强对来袭导弹的识别能力。
再次，研制部署包括“多目标截杀装置”在内的新一代动能拦截器和先进的推进器，来装备最新部署的陆基拦截导弹，加强陆基中段导弹防御系统的能力和可靠性。与此同时，通过增加陆基和海基宙斯盾标准-3Block IIA型导弹拦截系统，来加强美国的本土导弹防御。
最后，除了美国本土现有的二个导弹拦截基地外，修建第三个基地。
美国现有的二个陆基导弹拦截基地分别部署在阿拉斯加州的格里利堡和加利福尼亚州的范登堡空军基地，美国国防部一直考虑在东海岸建立第三个基地。奥巴马政府时期，美国国防部于2016年宣布，它已经完成了三个地点的环境评估。2019年版导弹防御评估报告称，建立该基地的地点“将根据现实中的相关因素而定”。
特朗普政府采取的上述一系列措施，必将增进美国本土防御的可信性，削弱进攻性导弹对美国本土的威胁和杀伤力。
2.在地区导弹防御上，把构建全球性导弹防御网络以抵御潜在对手对美国海外驻军、盟国和伙伴的导弹威胁作为重要一环
为构筑全球性导弹防御网络，特朗普政府采取了一系列举措：
一是加强美国在海外部署的导弹防御系统，实战部署了一系列地区导弹防御系统，以抵御潜在对手的地区性导弹威胁;
二是鼓励美国在欧洲、亚洲和中东的盟国开发其能与美国导弹防御系统联动的导弹防御平台;
三是实战部署更多的移动导弹防御系统，以便美军能在危机期间或冲突中迅速做出反应，快速进入战场而不被对手迟滞;
四是加强与盟国和伙伴国在导弹防御领域的合作。
在导弹防御领域与美国的盟友合作和协同行动，是美国长期奉行的政策，特朗普延续了这一政策。特朗普政府2017年底发布的《美国国家安全战略报告，把加强美国与盟国和安全伙伴的合作作为优先考量。2019年版《导弹防御评估》报告也称，美国将加强与盟国和伙伴的导弹防御合作，在适当的时候实现导弹防御一体化，在导弹防御系统和实战中深化联动，建立一个一体化的导弹防御系统，确保美国海外驻军和盟友的安全。
具体来说，在欧洲导弹防御政策上，美国继续实施“欧洲分阶段适应路径”计划，并把它作为北约防务的关键和美国与北约国家进行导弹防御合作的主要方式，同时支持北约国家实战部署本国的防空和导弹防御系统。在印太地区，美国积极开展与印太地区盟国在导弹防御领域的合作，包括与日本和韩国合作建立导弹防御系统，与澳大利亚和日本举行导弹防御方面的三边对话等，以此作为在该地区部署陆基中程导弹的积极防御的补充。在中东地区，美国向沙特阿拉伯出售萨德设备和拦截导弹，鼓励海湾国家获得导弹防御能力。美国中央司令部还定期与海湾合作理事会国家导弹防御部队进行交流。在向以色列提供导弹防御费用的同时，美国还与以色列合作开展导弹防御技术研究。在南亚地区，美国针对南亚一些国家正在研发先进的、射程不同的弹道和巡航导弹的情势，试图与印度磋商导弹防御合作的可能性。
特朗普政府在延续前任政府构筑分层导弹防御结构的政策的同时，还提出了融合积极防御、消极防御和攻击行动于一体的攻防结合的“导弹防御态势”概念。其中，积极防御指的是在飞行的各个阶段拦截对手的导弹;消极防御指的是减轻进攻性导弹的潜在影响;攻击行动指的是在对手发射进攻性导弹之前，对其进行打击并摧毁它们。特朗普政府认为，这一导弹防御态势融合了进攻性和防御性能力，将使美国保持一个更灵活、更均衡的总体防御态势，在冲突或危机来临时能够采取最广泛的一系列行动，提升成功反击进攻性导弹打击的总体可能性。其中，在对潜在敌人或对手的威慑失败后，对敌方导弹基地进行军事打击行动是全面的导弹防御战略的一部分，其目的是通过减少被拦截的对手的进攻性导弹数量，来增加积极导弹防御的有效性。
(据美国《防务新闻》报道，2018年12月12日，美国海军和国防部导弹防御局宣布，夏威夷部署的“陆基宙斯盾”系统发射的“标准3 Block IIA”导弹进行了中段反导试验，成功击落一枚中远程导弹靶弹。此前有两次试验因为操作失误和导弹故障而失败。图为标准3 Blcok IIA 导弹发射升空，图自美国导弹防御局官方网站)
（二）扩大美国导弹防御的范围和对象
在20世纪90年代和21世纪头十年，美国导弹防御的主要目标是保护本土免遭来自朝鲜和伊朗等国家的数量和技术有限的远程弹道导弹的攻击，
2019年1月17日，特朗普在国防部发表讲话称，美国将建设“最有效的先进的导弹防御系统”，“我们的目标非常简单，即确保我们可以在任何时间和地点发现和摧毁对美国发动袭击的导弹。”特朗普的这一讲话是对美国长期实施的导弹防御政策的一大调整。时任美国国防部长帕德里克·沙拉汉称，2019年版《导弹防御评估》报告与特朗普政府之前发布的《美国国家安全战略报告》《国家防务战略》和《核态势评估》报告等战略文件一致，都把俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜视为“美国本土当前和将要面临的导弹威胁”。
（三）开发新的导弹防御技术和概念，特别是开发和部署太空基导弹防御系统
近年来，特朗普政府注意到美国主要对手研制超音速弹道导弹和超音速巡航导弹的动向，认为美国及其盟国必须开发拦截此类导弹的技术，并制定相应的摄止政策。2019年1月，特朗普在美国国防部发表讲话时提出，要“开发新技术”，“调整美国的导弹防御态势”，“以抵御各种导弹袭击，包括巡航导弹和超音速导弹的袭击”，声称将“清除阻碍新技术研发的官僚障碍”，“坚持与盟国公平地分担导弹防御的负担”。
特朗普政府提出的导弹防御新技术，把助推阶段拦截、定向能的防务应用和太空基拦截装置作为目前重点解决的三大问题。弹道导弹飞行共有助推段、中段和末段三个阶段，助推段拦截是在导弹刚开始飞行时就将其摧毁。这样做有三个好处：一是能增加成功截杀导弹的可能性；二是在对手计划导弹攻击时打击其信心，使侵略者的考虑复杂化；三是减少导弹飞行中段和末段摧毁对手剩余的进攻性导弹所需要的拦截导弹的数量。
特朗普称，通过构建太空基防御层，“我们将能够监视和终止”由“敌对大国”发射的导弹和其他国家“错误发射”的导弹。美国国防部也对太空基导弹防御在不断变化的安全环境中的技术和实战潜力进行了一次新的评估。2019年版《导弹防御评估》报告强调了建立太空基导弹防御系统的重要性，认为它“提供了一种应对已知的和未知的威胁、更有活力和弹性、更具适应性的导弹防御态势”，提出对“太空基防御的概念和技术”进行为期半年的可行性研究。
太空基导弹防御系统主要由太空基传感器和太空基拦截装置两大部分组成。特朗普政府认为，太空基导弹防御系统提供了巨大的优势：太空基传感器可以从太空观察大片区域，从而对全球各地发射的导弹进行监视、识别和追踪;太空基拦截器则增加了助推段拦截成功的概率，“能增加成功拦截进攻性导弹的可能性，减少美国所需的拦截导弹的数量，在进攻者的领土而非目标国的领土上将进攻性导弹摧毁。”因此，特朗普政府加大了对太空基导弹防御系统的投资。
此外，美国还大力研发高能量激光技术，以在助推段摧毁来袭导弹。2019年版《导弹防御评估》报告认为，研发高能激光技术的目的是为在导弹发射助推阶段将其摧毁提供一种可能。
（四）增加导弹防御开支
为实现上述目标，特朗普政府在大幅增加对美国三位一体核武器系统的投入的同时，还增加了导弹防御方面的开支，以增强美国导弹防御力量的可靠性和追踪、瞄准、摧毁来袭导弹的能力。2019年版《导弹防御评估》报告称，国防部将增加对现有的武器系统以及导弹防御新技术和新概念的投资，以提升美国的导弹防御能力，实现各作战平台更大的一体化，强化美国在进行性导弹发射之前摧毁它们的能力。
特朗普提出的增加导弹防御开支的主张得到了国会的支持。
2018财年，美国国会为本土和战区导弹防御拨款153亿美元，其中40亿美元被作为紧急拨款，用于进一步增强美国抵御朝鲜对美国本土、海外美军以及美国盟国和伙伴的导弹威胁的能力。
2019财年，国会给予导弹防御局的拨款为103亿美元，比特朗普政府提出的99亿美元预算多出14亿美元。
2020财年，特朗普政府在预算中要求为导弹防御拨款136亿美元，比上一财年增加了七亿美元，其中，拨给导弹防御局94亿美元。美国国防部还在导弹防御局预算之外另拨款13亿美元，用于技术研发。特朗普政府在2020财年的防务预算中，提出为太空基导弹防御武器提供资金的要求。预算还提出为导弹防御局拨款，用于在2023年前研发和试验在洲际弹道导弹助推和飞行中段将其摧毁的太空基激光武器。
此外，预算要求为新成立的太空开发署拨款1500万美元，用于“研发一种在导弹发射的助推阶段进行截杀的太空基拦截层”。据美国国防部导弹防御局统计，从1985财年到2019财年，美国国会为该局导弹防御项目拨款共计2000亿美元。
▍特朗普政府调整导弹防御政策的动因
（一）抵御先进导弹及其制造技术的扩散给美国本土、海外美军和美国盟国的防务安全带来的威胁
冷战结束后，随着大规模杀伤性武器的扩散，作为运载工具的弹道导弹及其制造技术也严重扩散。目前，世界上约有30个国家拥有弹道导弹，其中九个国家(中国、法国、俄罗斯、英国、美国、印度、巴基斯坦、朝鲜、以色列)是核武器国或核门槛国家。此外，中东和亚洲还有更多的国家正在寻求拥有弹道导弹和制造技术，一些恐怖主义组织也在积极寻求大规模杀伤性武器及其投放系统。特别是近十年来，新的技术不断出现，与导弹开发项目相关的技术、材料和专门知识逐步开放，而国际上还没有禁止弹道导弹交易的全球准则或条约。
目前，虽然威慑仍是一个强有力的工具，但美国政府认为，强大的进攻性威慑在一场政治-军事危机中已不足以有效地抵御对手和敌人的导弹威胁，因此，抵御进攻性导弹的威胁成为美国防务安全战略的重要一环。鉴于进攻性弹道导弹和巡航导弹的扩散，以及对地区平衡和美国的盟友安全构成威胁的超音速武器技术的兴起，导弹防御已成为美国安全和防务战略的重要组成部分。
（二）作为“大国竞争战略”的一部分，应对敌人和主要对手对美国本土和欧洲、亚太地区的导弹威胁
特朗普就任以来，先后出台《美国国家安全战略报告》《国家防务战略》《核态势评估》报告和《导弹防御评估》报告等战略文件，对美国所面临的国际环境进行研判。“世界正重新回到大国竞争时代”是特朗普政府对国际环境的基本战略判断之一。
特朗普政府认为，自冷战结束到20世纪90年代末，美国一直在全球经济、外交和军事领域处于无可匹敌的地位，“没有一个对等的竞争者”。然而，近十多年来，随着中国的快速崛起和俄罗斯军事实力的不断扩大，以及中美关系、美俄关系的日趋紧张，美国在经济、技术和安全领域开始面临严峻的挑战，在全球的影响力不断下降。特朗普上台后发布的首份综合性安全文件《美国国家安全战略报告》和其后公布的2019年版《核态势评估》报告等文件由此得出结论:“世界正重新回到大国竞争时代”。
在美国看来，大国竞争是一场大国之间在全球范围内为争夺权势和影响力而展开的竞争，在军事上主要表现为“俄罗斯和中国都在加强其军事能力，像全球大国那样行事”，“俄罗斯作为一个地缘政治敌人重新出现”，“俄罗斯和中国正在寻求以不对称的方式和措施来抵御美国的常规军事能力，从而增加了相互误判以及与美国及其盟友发生潜在军事对抗的风险”。特朗普政府发布的《核态势评估》报告历数俄罗斯和中国在核武器、太空和网络空间等领域开发军事能力的行为，以此来说明美国面临的来自俄罗斯和中国的战略威胁正在增大。
基于上述原因，2017年版《美国国家安全战略报告》把俄罗斯和中国明确定位为美国的“战略竞争对手”。美国国防部2018年2月5日发布的《国家防务战略》也把拥有反击“对自由和公开的国际秩序的挑战”的军事能力，以及应对国家间再次出现的长期战略竞争，特别是来自俄罗斯和中国的战略竞争，放在优先地位；把“强化美国军事的竞争优势”作为该战略的主要目标；把捍卫本土，提供一个安全、安保和有效的核威慑，击败强大的常规敌人，摄止侵略和击溃暴力极端主义，作为美国防务安全战略的五个优先任务。
因此，特朗普政府除了在经济上和技术上与中国等“战略竞争者”展开激烈的竞争外，还把重建美国军力、壮大美军实力作为其实施大国竞争战略的一个重要支柱，为美国寻求“以实力谋和平”和“推进美国在世界的影响力”提供坚实的基础。为适应“大国竞争战略”的需要，美国军事战略的重点正从冷战后、特别是9·11事件后的反恐和应对海外突发事件，转向与俄罗斯和中国展开战略竞争，美国防务战略中对导弹防御的重视程度也随之不断加大。
为给美国大力加强导弹防御提供借口，特朗普就任以来，大肆渲染中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗对美国本土和盟友的导弹威胁。
美国国防部2018年8月16日发布的《中国军事和安全发展年度报告》称，中国在开发新的核武器投放系统的同时，还寻求扩大和多样化核投放系统，包括陆基导弹、潜水艇、潜射弹道导弹和战略轰炸机，并且正在部署一种新的导弹拦截装置。2019年5月发布的《中国军事和安全发展年度报告》再次宣称，中国近年来在大力投资海基核力量和开发空中发射的弹道导弹的同时，还部署了大量的中程弹道导弹。美国审计署2018年12月发布的报告称，“中国正在开发超音速武器，因为它们的速度、高度和机动性可击败多数导弹防御系统，并且可被用来改进远程常规和核打击能力。”
因此，美国在鼓吹中国“军事威胁论”的同时，还大肆渲染中国的“导弹威胁”，特别是中程导弹给美国海外驻军及亚太盟国和伙伴带来的威胁。在对美国本土安全的威胁方面，美国政府认为中国拥有研发能够打击美国本土的导弹的能力。美国2010年版和2019年版的《导弹防御评估》报告都声称，目前只有中国和俄罗斯拥有对美国本土发起大规模弹道导弹攻击的能力。
冷战结束后，尽管东北亚格局、该地区大国关系和朝鲜半岛的南北关系发生了较大变化，但美国仍延续冷战时期制定的对朝鲜实行政治对立、外交孤立、军事威慑和经济制裁的政策，美朝关系长期处于相互敌对和紧张对峙的状态。为确保自身安全，朝鲜把开发核武器作为应对日趋加重的美国军事威胁、保护朝鲜免受美国和其他敌对国家的军事打击、防止美国对其进行政权更迭活动和确保国家生存的关键，以及与美国讨价还价的筹码。
虽然目前朝鲜仍面临核弹头小型化和导弹重返大气层等技术障碍，但美国国防部官员和专家普遍认为，朝鲜制造出能覆盖全美的核导弹只是一个时间的问题，这进一步加大了特朗普政府解决朝核问题的紧迫感。
特朗普就任后，把朝核问题作为美国国家安全面临的最主要威胁之一，对朝鲜实施了“极限施压”政策，并在保持高压态势的同时，与朝鲜领导人多次进行首脑会晤。此举虽然缓和了朝鲜半岛的紧张局势，但并没有在半岛无核化问题上取得实质性进展。美国政府认为，在美朝首脑会晤后，尽管目前存在一条与朝鲜达成和平协议的可能途径，但朝鲜的导弹和核开发继续对美国构成巨大的威胁，美国必须保持警惕。
特朗普政府认为，伊朗拥有中东地区最强大的导弹力量。伊朗把美国在中东的影响视为其成为该地区主导大国的最大障碍，期望拥有反击美国的战略对抗力。这一愿望驱使它持续开发在打击精度、射程和杀伤力上更成熟的导弹，并努力开发远程导弹。伊朗在空间项目上的进步将缩短它获得洲际弹道导弹的路径，进而威胁美国本土的安全。在地区导弹威胁方面，伊朗实战部署了一系列打击精度不断提高的短程和中程导弹系统，对美国驻军、美国的盟国和伙伴构成极大的威胁。伊朗的中程导弹系统可以威胁从中东欧到南亚的目标。伊朗还向恐怖主义组织转让导弹系统，这些组织反过来使用伊朗提供的导弹，打击美国的中东盟国和伙伴。此外，伊朗除向俄罗斯购买防空系统外，还研发了自己的导弹防御系统，以提高其导弹防御能力和向美国叫板的筹码。
正是主要基于对俄罗斯、中国、朝鲜和伊朗的导弹威胁的上述评估，特朗普政府扩大了美国导弹防御的范围和对象。这与特朗普政府的其他战略文件是一致的。
（三）导弹防御得到美国国会两党的一致支持
近十多年来，美国国会除了利用其掌握的“钱袋的权力”加大联邦政府提出的导弹防御开支外，还通过立法加快美国导弹防御系统布建的步伐。《2013年国防授权法》要求国防部就在美国本土新建一个导弹防御基地的可行性进行研究。《2017财年国家防务授权法》要求美国“保持和加强一个有效的、强有力的、分层的导弹防御系统，以抵御正在发展和日趋复杂的弹道导弹威胁”。
此外，该法还对《1999年国家导弹防御法》进行了修改，删除了该法规定的“美国本土导弹防御是抵御来自主要对手数量和技术上有限的导弹攻击”一句中“有限的”的字眼，从而为特朗普政府扩大美国导弹防御的范围和目标打开了绿灯。主张做此修改的议员认为，《1999年国家导弹防御法》对国防部拟定规划抵御弹道导弹对美国本土的威胁———包括俄罗斯和中国对美国的导弹威胁———起到了阻碍作用。国会两党多数的支持对构筑美国分层导弹防御结构、全面提高美国的导弹防御能力，起到了重要的作用。
（四）经济上的动因
经济因素也是驱动特朗普政府加强美国本土和地区导弹防御系统的一个因素。导弹防御装置是美国军工出口的一宗大买卖。全球导弹防御装备市场的年销售额高达230亿美元，其中美国占一半，处于半垄断的地位。特朗普政府加强美国导弹防御的政策既符合其推动美国经济增长和创造就业、促进美国制造业回流的经济政策和目标，也符合美国军工利益集团的利益，与其大力推动和游说活动分不开。
近年来，美国向日本、韩国、沙特等国出售反导系统，以支持这些国家加强自身的导弹防御能力建设。安倍内阁上台以来，日本在一体化导弹防御系统上投入巨资，并将资金主要投放在宙斯盾导弹防御系统的中段防御上。2017年12月，安倍内阁批准了到21世纪20年代初期建设二个宙斯盾陆上导弹防御基地的计划。根据这一计划，日本届时将在现有的四艘宙斯盾导弹防御舰艇之外，新增四艘同类型舰艇。此外，日本于2019年1月向美国购买了总额为22亿美元的导弹防御系统，其中包括二套宙斯盾陆基反导系统。美国把韩国视为其亚太地区弹道防御合作的重要伙伴，以抵御来自朝鲜的导弹威胁为借口，向韩国出售萨德设备。尽管遭到韩国民众和中俄两国的强烈反对，美国还是在韩国部署了六套萨德系统，并要求韩国支付十亿美元的费用。
特朗普上台后，把沙特阿拉伯作为美国在中东地区的重要战略伙伴，加强了与沙特的防务合作。2017年11月，美国国务院和国会批准了向沙特出售价值1110亿美元武器的一揽子军售协议。尽管《华盛顿邮报》专栏作家、沙特著名时评记者贾迈勒·卡舒吉遇害案和美国支持沙特在也门的军事行动所产生的不利影响给美国带来了政治压力，但美国仍于2018年11月与沙特达成正式协议，向沙特出售萨德发射器、导弹和相关设备，总额高达150亿美元，44台萨德系统包括360枚拦截导弹。特朗普政府通过向这些盟国和伙伴出售反导系统，既强化了美国与这些国家在导弹防御领域的合作，为构筑本土防御、区域防御和点防御面乃至布建全球性导弹防御网络打下了基础，又获得了大量的经济利益，减少了美国加强本土和地区导弹防御的开支，可谓一石二鸟。
▍特朗普政府的导弹防御战略对国际安全和大国关系的影响
（一）对国际安全的影响
从理论上来说，美国建立导弹防御系统对国际安全的消极影响是显而易见的。
首先，导弹防御系统对敌对双方的战略稳定性和危机稳定性具有破坏性。所谓战略稳定性指的是敌对双方的军力大致平衡或大致相当而导致的双方都避免发动先发制人的进攻性行动的状态；所谓危机稳定性指的是减少危机中爆发战争乃至核战争的可能性。就核战争而言，在政治危机或军事对抗中，如果有一方认为先下手为强，那就存在发生第一次核打击的危险。所以，增强危机稳定性，就是要使对峙双方都不会担心对方会在危机中实施先发制人的核打击，让对峙双方都认识到，发动第一次核打击必将遭受到无法承受的报复，从而不敢发动核战争。按照这种理论，一方导弹防御能力的增强将使其在战略上占据优势，并可能使其产生打击对手的冲动，从而增加了战争的风险。
其次，对立双方中的一方导弹防御能力的增强，还将引发进攻性武器和防御性武器之间的军备竞赛。在军备竞赛中，历来存在一种作用和反作用关系：允许一方感到安全的行动，几乎肯定会使另一方感到不安全，从而产生“安全困境”。导弹防御问题亦是如此：一方出于安全目的部署弹道导弹防御系统，以使其城市中心和导弹基地免遭对手的导弹袭击，有可能使对方产生会遭受先发制人的第一次打击的忧虑，刺激其研究反制措施，或增加进攻性导弹的数量，或改善其性能，以突破对方的防御系统，保持第二次打击的能力，从而增进自身的安全，维持战略稳定；而一方突防能力的提高，又迫使另一方研制和部署更先进的导弹防御系统，如此周而复始，从而产生无休止的战略防御性武器和战略进攻性武器之间的军备竞赛，对敌对双方乃至地区的稳定产生破坏性影响。
（二）对大国关系的影响
尽管导弹防御主要是一个防御概念，但它对战区层面上的进攻性任务起着支持作用，所以具有战略环境塑造作用，并会在某种程度上对其他大国的威慑战略产生塑造作用。尽管特朗普政府2017年12月公布的《美国国家安全战略报告》声称，美国“导弹防御不意图削弱战略稳定或破坏美国与俄罗斯或中国长期的战略关系”，但其大力加强美国的导弹防御，并把中俄列入导弹防御的主要对象，对美俄关系和中美关系产生巨大的负面影响。
美国2019年版《导弹防御评估》报告是在美俄关系下降到冷战结束以来最低点的时候出台的，特朗普政府加强导弹防御，并把俄罗斯列为主要防御对象，加剧了乌克兰爆发危机后日趋紧张的美俄战略关系。
首先，破坏美俄之间的战略稳定性，引发美俄之间的核军备竞赛。美俄之间的战略稳定是建立在双方签署的一系列双边军控协定基础之上的。导弹防御是长期困扰美俄关系的一个问题。俄罗斯是美国在核武器领域唯一势均力敌的对手，特朗普政府大力强化美国的反导系统将大大削弱美俄之间的战略平衡。在1990年6月美苏发表的联合声明中，战略稳定被界定为战略关系的一种状态，即“通过减少战略运载工具上的核弹头数量和给予高度生存系统优先地位”，建立双方都接受的“战略进攻和防御关系”，“消除第一次核打击的动机”。俄罗斯把“美国建立和部署战略导弹防御系统，破坏核导领域的力量平衡”，以及美国“部署非核武器战略系统和精确打击武器”，视为其面临的主要威胁。
俄罗斯预计，到2030年，美国海基宙斯盾导弹防御系统将配备350枚到550枚增强版的具有发现和拦截能力的导弹，认为这将大大削弱美俄之间的战略平衡。俄罗斯还认为，美国加大对传感器的投入，为其全球即时常规打击能力提供支持，将使俄罗斯的战略目标处于危险之中，美国先进的导弹防御和进攻性常规打击能力将削弱俄罗斯的第二次打击能力。这将刺激俄罗斯对美实施导弹防御反制措施，增进和多样化其核投放系统，从而引发美俄之间的核军备竞赛。
其次，破坏美俄之间核军控谈判的前景。核军控指通过签署双边或多边国际协定，对核武器及其投放系统的研制、试验、生产、部署和转让等进行限制，其目的是避免军备竞赛，或在军事实力相当的对手之间建立军事平衡，维持战略稳定。第二次世界大战结束以来建立的国际核军控体系，主要由美俄双边核军控条约和多边的国际核不扩散体制构成。核军控谈判一直是美俄双边关系的一个支柱和晴雨表。在近年来美俄关系持续下滑的情况下，核军控谈判被视为把美俄重新拉回到对话中来的一种方式和具体行动。对俄罗斯来说，战略核武器谈判是确保其能够保持与美国平衡的关键。
特朗普就任后，美俄在双边核军控的一系列问题上分歧加剧。目前，美国以俄罗斯研发被《中导条约》禁止的武器系统为借口，已宣布正式退出该条约。美俄两国正就美俄核军控结构的另一关键支柱《新削减战略武器条约》的延期问题展开激烈的博弈。美国还拟退出1992年签署、2002年1月1日正式生效的《开放天空协定》。该协定旨在通过军事透明和信息共享来加强缔约国之间的相互了解，降低军事紧张，增进安全与合作。美国欲退出该协定反映出美俄之间日趋加深的相互猜忌。在美国退出《中导条约》之后，俄罗斯把限制美国的导弹防御作为进一步削减核武器和《新削减战略武器条约》延期的条件，明确表示如果不把导弹防御列入双边军控议题的话，它不准备就进一步削减进攻性武器与美国举行谈判。特朗普政府则坚称，“美国将不会接受对其开发和部署导弹防御的能力提出的任何限制”，这必将使《新削减战略武器条约》延期谈判的前景更加暗淡。
同样，在美国把中国视为主要竞争对手和军事领域的“主要挑战者”的大背景下，特朗普政府加强导弹防御的政策将加剧中美之间因贸易、台湾、南海等问题而日趋紧张的关系，破坏中美之间经过多年发展业已形成的相互间的核威慑关系。美国在中国邻国部署导弹防御系统将破坏中国与邻国的关系，恶化中国周边的安全环境，危害中国的国家安全，破坏中美在核军控和防扩散领域合作的前景。
（三）对地区安全的影响
首先，特朗普政府大力加强地区导弹防御系统将加剧美俄之间和俄罗斯与北约之间因美国在欧洲部署反导系统而起的争端，引发地区局势紧张。
近十多年来，美国在欧洲部署导弹防御系统一直遭到俄罗斯的强烈反对。由此引发的美俄之间以及北约与俄罗斯之间的冲突，是影响欧洲安全的一个重要因素。
早在小布什政府时期，美国以抵御来自伊朗的导弹袭击为借口在波兰和捷克部署反导设备，就遭到俄罗斯的强烈反对。俄罗斯以研发新的战略导弹系统和计划增加一些导弹系统所携带弹头的数量来做出回应，普京总统还威胁退出《中导条约》，美俄关系下降到冷战结束后的低点。奥巴马就任美国总统后，把“欧洲分阶段适应路径”作为地区导弹防御战略的重点，再次引发了关于“美国在欧洲部署导弹系统是否构成对俄罗斯战略能力的潜在威胁”的辩论，成为俄罗斯在欧洲扩军的借口。
俄罗斯一直认为美国在欧洲部署的导弹系统是直接针对它的，担心这些导弹系统即使不能消除俄罗斯的核第二次打击能力，也会削弱其威慑能力。
特朗普上任后，继续在波兰部署宙斯盾陆上系统，包括更先进的标准-3型Block IIA拦截导弹，但把完成部署的时间从原先计划的2018年推迟到2020年，遭到俄罗斯的反对，因为标准-3型Block IIA导弹可以拦截俄罗斯的洲际弹道导弹，从而使北约拥有拦截俄罗斯洲际弹道导弹的能力，这必将加剧美俄之间以及俄罗斯与北约之间的紧张关系。
2019年2月2日，普京在美国公布2019年版《导弹防御评估》报告后不久下达命令：为开发可携带核弹头的海基巡航导弹的陆基版做准备。为应对美国在欧洲的地区导弹防御系统，抵御来自空中和导弹的威胁，俄罗斯向伊朗出售了先进的S-300防空系统，并实战部署了S-400地区防御系统。北约对此感到担忧，担心俄罗斯的反介入/区域拒止能力将有助于其在波罗的海、黑海和叙利亚等有争议的地区取得战术上的优势。对一些欧洲国家而言，“欧洲分阶段适应路径”与其说是保护欧洲免遭伊朗导弹袭击的计划，不如说象征着美国向北约各国提供了一个抵御俄罗斯威胁的政治保证，是美国延伸核威慑的一种形式。
其次，特朗普政府大力加强地区导弹防御系统，将削弱甚至抵消中等核国家和拥有弹道导弹的国家的威慑力和实战能力，刺激这些国家加强应对措施的研究，从而引发进攻性武器和防御性武器之间的军备竞赛，动摇中等核国家对国际军控谈判的信心。
此外，一些国家为增加自身安全而引进美国导弹防御系统和部件，或与美国开展导弹防御合作，还有可能破坏相关地区现有的力量均势，加剧地区局势紧张或引发地区冲突。
综上所述，冷战结束以来，导弹防御已经成为美国总体安全和防务战略的一个重要组成部分。美国加强导弹防御的目的，是在弹道导弹威胁日趋严峻的情况下，加强美国及其盟国的总体安全，保持美国的战略优势。为此，美国持续加大对导弹防御项目的投资，加速开发能够拦截先进的进攻性导弹的防御技术和系统，以保持美国领先于对手和敌人进攻性导弹威胁的防御态势，结果是加剧美国与其他大国之间的紧张关系和地区军事的紧张。尽管面临严峻的财政和技术挑战，美国政府仍将全力推进导弹防御战略和政策的实施，也不会停止导弹防御系统的开发和部署。
本文原发表于《美国研究》2019年第6期，原题为“特朗普政府导弹防御战略和政策——基于美国2019年版《导弹防御评估》报告的分析”，原文较长，有删节处理。图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。
