✪ 欧树军
中国人民大学国际关系学院
【导读】据媒体报道，近期美国疫情再度失控，累计确诊人数达3142万，累计病亡人数超56万，对全球疫情产生重大影响。与此同时，全球疫苗接种正加速展开，各国开始考虑一个问题：如何在符合疫情防控条件的前提下进行国际旅行和国际交流？在二十国集团领导人第十五次峰会上，中国曾提议建立基于核酸检测结果、以国际通行二维码为形式的健康码国际互认机制。2021年3月28日，中国与阿联酋就健康码互认原则达成一致；3月31日，而新加坡也希望尽早建立中新两国健康互认机制。
本文比较了中国与美国在健康认证、疫情防控及其效果上的显著差异，认为在新冠肺炎疫情所导致的各国紧急状态下，谁能将常态的政治整合与特殊的技术嵌入结合起来，让技术嵌入服务于政治整合，形成有效的健康认证机制和疫情防控体系，谁就能在疫情防控上占得先机。2020年春各国几乎同时进入紧急状态，紧急状态的常态化让常态政治机制遭遇前所未有的挑战，并引发了人们对什么是好的政治生活、什么是好的世界秩序等根本问题的深入思考。
本文原载《中国政治学》2020年第3辑，由作者授权发布，文章仅代表作者观点，供诸君思考。
新冠时代的健康认证与“防疫政治学”
2020年3月27日，美国罗得岛州进入紧急状态后第18天，州长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）宣布，纽约已经成为罗得岛迫在眉睫的危险，为了遏制新冠病毒的传播，罗得岛将采取严格措施锁定最近到过纽约的人，任何从纽约来的人必须隔离两周；州警将在该州高速公路入口拦截悬挂纽约车牌的汽车，询问司机联系方式并告知其必须接受强制隔离；国民警卫队将和地方警察、公共卫生部门合作，在罗得岛沿海地区挨家挨户查找到过纽约的人；所有酒店、租房公司和租房者都将收到隔离令，酒店和租房公司必须向租房者提供隔离指导；违令者将被罚款或被判入狱。雷蒙多最后说：“我知道这很不寻常，我知道这很极端，我知道一些人不同意这么做。但这绝不是我的草率决定。”佛罗里达、马里兰、得克萨斯和南卡罗来纳各州也颁布类似命令，要求从纽约来的人必须隔离两周。3天后，罗得岛州宣布进入灾难状态，并获得美国总统特朗普批准，该州及其地方政府和非营利组织将可获得联邦资助来应对新冠肺炎疫情危机。4月12日，美国全部50个州、哥伦比亚特区、4块海外领土和32个部落均宣布进入重大灾难状态，这在美国历史上尚属首次。值得注意的是，在重灾区纽约周边的几个州中，罗得岛州的新冠肺炎病例最少。事实证明，罗得岛州的做法非常有效。
罗得岛州的做法在深陷新冠泥沼的美国的确非同寻常，但在大步走出新冠阴霾的中国却司空见惯，这种反差促使人们思考在充满不确定性的新冠危机面前，不同的健康认证机制与疫情防控体系及其社会政治效果之间的关联。
▍健康认证与新冠时代的不确定性
在西方世界，严格的传染病及其密切接触者上报和隔离的疫情控制措施，是欧洲面对麻风病、霍乱、天花、黑死病等损失惨重的重大传染病的应激反应。最早出现在中世纪晚期的欧洲城市共和国，各国开始在空间上规划能够疏散不安全因素的城市、首都和国家，让人们活下去，才能让国家存活下去，这成为能够产生政治正当性的“国家理由”。仅仅活着还不够，还要健康地活着。工业化对合格劳动力的需求，欧洲内战、世界大战对健壮士兵的需求，社会大众对健康身体的自我保护需求，共同推动了现代国家建立起针对群体安全的传染病防控体系与针对个体健康的医疗保障体系。但是，由于不同国家的健康认证机制、社会组织方式和政治体系运行机制很不一样，这两种体系及其社会政治效果也非常不同。社会知识决定政治行动，无论其支撑者是公共医院、公共卫生部门还是私人医院、私人医保公司，这两种体系都离不开健康认证，也就是对群体和个体体质状况的认证识别，这是疫情防控至关重要的第一步。正如认证是所有基础国家能力的基础和最具公共性的公共产品，健康认证也是国家履行保障公共卫生职能的前提。
在不确定性叠加的新冠危机时代，在大灾大难面前，更是如此。新冠病毒在中国的传播能力远远超过“非典”时期的SARS冠状病毒，在世界范围内的传播能力比天花等人类历史上已知的绝大多数病毒还要强。新冠病毒的强大传播能力，让各国的疫情发展变得非常不确定。在经历了最初的短暂忙乱之后，中国政府迅速采取严格措施，有效扼制了疫情的进一步蔓延。这原本为其他国家争取了很长的预警处置时间，但欧美主要国家多持观望态度，动作迟缓，步调不一，并未将中国的疫情防控经验作为他山之石认真对待，这种国际体系内部的无政府状态所带来的决策不确定性，也是疫情在欧美主要国家乃至全球范围内快速发展的原因之一。
作为西方世界的“领头羊”，美国联邦和各州决策层最初也都没有意识到新冠肺炎疫情的严重性以及借鉴中国防控经验的必要性，只有旧金山等个别城市宣布紧急状态、启动应急处置。因此，在2020年1月30日世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情构成“国际公共卫生突发事件”后，美国只是带头从2月初起禁止中国人入境，一些国家相继跟进，但并未在国内采取任何防控措施，这表明美国仍在隔岸观火，以为疫情只会影响中国。短短半个月后，新冠肺炎疫情在欧洲和全球大暴发，而美国上下直到3月中旬才意识到问题的严重性，奈何为时已晚。这也说明，仅仅通过海关限制国与国之间人员的流动性，而不在国内对感染者及其密切接触者进行健康认证并严格限制人员流动，无法降低新冠病毒的传播速度和新冠时代的种种不确定性。
▍政治整合、技术嵌入与健康认证
新冠危机凸显了中、美两国健康认证机制的差异。中国自古以来就是人口大国，现代中国更是世界上的人口第一大国。人口众多、人均资源少，决定了中国人的居住结构，无论城乡，都处于人口密集型聚居状态。大量人口聚居在相对狭小的乡村、社区空间内，人与人、家户与家户、群众与政党以及人民与政府之间，通常处于各种相互联系非常紧密、交织互嵌的社会网络之中，让人们具有高度流动性的城市化、现代化进程也并未打破这一社会网络，“中华民族的多元一体格局”也为中国的社会网络注入了非常强大的文化聚合力。对于国家而言，只有对这一社会网络的关节点进行有效的政治整合或技术嵌入，确保千千万万此类社会网络的群体安全，才能为每个人提供相对均等的公共服务。面对新冠危机，中国的健康认证机制正是适应这一社会结构和政治文化特征而建立的。
政治整合是中国传统政治优势的体现。在危及每个人的突发疫情面前，与2003年的“非典”时期一样，中国从中央、省、市、县、乡镇五级政府，再到最基层的“半级政府”：居委会、村委会，在嵌入“五级半政府”的中国共产党领导下，建立了全国性的联防联控机制：在全国范围统一进行疫情防控的动员、组织、控制、指挥、调度、沟通和后勤，将所有患者统一纳入高度集中、政府资助、一视同仁的全民免费公共医疗系统，推行全国性的基层社区封闭式管理、禁止非必需社会活动、疑似或轻症患者集中隔离、重症患者单独隔离等严格防控措施，以及免除了后顾之忧的全国绝大多数人民的自觉服从、志愿配合，是中国近百日内迅速控制住疫情蔓延的主要原因。其中，居委会、村委会、派出所及其志愿者是健康认证的第一主体，承担着挨家挨户与每个家庭确认其成员健康状况的认证责任，成为全国联防联控机制的前提性关节点。
技术嵌入是中国治理借助信息技术的产物。为了有效阻止病毒传播，中国除了请患者主动说明其近期活动轨迹外，还借助信息技术分析其行踪，并第一时间向社会匿名公布其所到场所和活动半径，向社会公开呼吁与患者同火车的旅客尽快联系公共卫生部门，从而尽最大可能识别与新冠肺炎患者的密切接触者，使之尽快就医，减少其对公共卫生安全可能造成的危险。“健康码”是借助信息技术进行健康认证的最新进展，它借助公共卫生部门的数据，在确保个人隐私和信息安全的前提下，由人们自行网上申报后生成的个人二维码，仿照交通灯分为红码、黄码、绿码，对应不同的通行权，适用于社区管理、商业企业、交通出行、教育场所、购买药品和生活用品等范围。健康码发端于2020年2月11日的浙江杭州，并迅速推向全国，2月29日国家政务服务平台发布“防疫健康信息码”，3月20日各省向国家卫生健康委员会的全国一体化平台汇聚本地防疫健康信息，4月29日国家市场监管总局标准委员会制定《个人健康信息码》国家标准，全国各地的健康码至此基本实现互通互认、全国范围内一码通行。这一特殊时期的特殊方法，是现代中国治理借助信息技术手段的又一体现。
政治整合针对的人群和事务相对静态，主旨是让人们在高度不确定的疫情面前尽量不随便走动，控制新冠病毒的扩散，从而既保障个人健康又保障群体安全；技术嵌入针对的人群和事务更为动态，主旨是为在疫情基本可控局势下需要走出家门的人们提供本地、跨省、跨地区流动的便利，降低健康认证的成本，让社会生活恢复常态。通过政治整合进行“人对人”的静态健康认证，需要强有力的政党政治组织，需要公平普惠的公共医疗制度，需要人民群众的主动配合，同时具备这三个前提的国家在现代世界并不多见。通过技术嵌入进行“机器对人”的动态健康认证，需要在个人的隐私权、他人的生命健康权和政府的公共安全责任之间进行政治权衡，同样也不是一件容易做到的事。事实证明，在新冠肺炎疫情所导致的各国紧急状态中，谁能将常态的政治整合与特殊的技术嵌入、静态认证与动态认证结合起来，让技术嵌入辅助或服从于政治整合目标，从而建立有效的健康认证机制，谁就能在疫情防控上占得先机。
与中国相比，美国的人口与资源禀赋不同，社会结构不同，政治文化也不同，并因此形成了不同于中国的健康认证机制。1920年，美国向西部和南部扩张的进程结束，奠定了50个州的政治版图，工业化和城市化推动美国的生产方式、生活方式和国家政治出现第一次现代化转型。此时，美国人口迈过1亿人大关，但一百年来一直只是中国的1/5—1/4。总之，美国人口比中国少得多，国土面积与中国相当，人均资源丰富，其居住状态、社会结构和政治文化都不同于中国。
美国东北部的新英格兰地区是理解这种差异的关键。新英格兰地区在美国国内率先完成工业化和城市化，在其人口密集聚居的小城镇模式扩散至全国之后，新英格兰地区走向“去工业化”和“逆城市化”，生活方式也回归传统：现代化的农村民居稀疏分布在广阔的农村和市郊，这种新英格兰生活方式就是人们想象的典型美国生活方式。这种生活方式是以稳定的高收入为前提的，并不是每个人都能过得上，有能力过上这种生活的和没有能力的人群形成了内外城之间、城乡之间的社会隔离，同一种族内部尤其是不同种族之间的阶层分化进一步固化。阶层分化和社会隔离变成了自然而然的社会政治现象，二者交织叠加，让“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的小国寡民状态成为美国人想象人际关系、文化关系和政治关系的基点，人与人之间、大众与政党、人民与政府之间的关系往往是契约性的而非伦理性的，往往从个人主义角度去强调个人隐私和个人自由，社会和政治的联系看上去很热闹但实质上非常松散。正如美国人所熟知的那句街头谚语所说的：自由不是免费的（Freedom is not Free）。尽管只有少数人有能力过上这种生活，但这并不妨碍大多数人将这种生活方式和与之相应的社会政治关系视为理想模板。这让新冠时代的美国健康认证因循守旧，既没有中国式的政治整合，也没有中国式的技术嵌入，既缺乏静态认证，也缺乏动态认证。
美国的健康认证没有中国式的政治整合。这主要是因为美国的民主、共和两大政党都不是组织严密、纪律严明的政治组织，这不是说它们没有群众基础，而是说它们只是选举动员和议会政治的工具，它们没有把大众组织起来参与国家管理的功能，大众的政治参与主要通过精英群体所主导的各自为政的利益集团政治进行，美国因此缺乏整合松散的社会结构的政治能力。地方政府、州政府很快就在新冠危机面前独力难支，不得不求助于上级政府和联邦政府的援助，美国疫情全面暴发后，各州相继宣布进入重大灾难状态，就是为了获得这种自上而下的援助。在松散的社会结构、个人主义主导的政治文化、隐私权优先于健康权的社会心理氛围和利益集团政治机制的共同影响下，美国两大政党和各级政府都没有整合基层社会的政治能力，无法建立起以基层组织为主体的中国式健康认证机制。
在常态生活中，美国普通人的方方面面都与社会安全号码这种现代福利认证的核心机制密切关联。从中央到地方，从政府机构到私人部门，社会安全号码不仅用于证明公职雇员、军人、陪审员、外国合法居留及入籍等合法身份，也用于证明纳税人、减免税资格、开设银行账户、申请贷款等基本经济活动，用于申请生育津贴、就业资格、失业救济、工人补偿、公共援助、食品券、学校午餐补助、医疗补助、退伍军人福利等福利项目，用于申请出生证、结婚证、离婚证、死亡证等个人的重大生命事项证明，还用于申请各类驾照、专业资质、支付令、亲子鉴定等重要的社会经济事务。社会安全号码以个人申报为前提，由政府部门核发。在疫情期间，美国的健康认证延续了这种福利认证模式，但福利性远远低于后者。个人根据自身的健康情况自主决定到检测点检测，只有在自主申报之后，个人健康状况才会进入国家的视野，才会成为值得公共卫生部门关注的对象；个人保险类型是公共的还是商业的，决定了他能否成为公共福利的受益人；确诊患者的病情轻重，决定了他能否成为医疗机构的救治对象。只有重症患者才入院救治，救治无效者则会成为西方社会由来已久的死因统计的对象，轻症患者通常予以简单处理后就回家自我隔离。
只有在疫情愈演愈烈之际，只是在疫情重灾区，社会健康权才开始出现优先于个人隐私权的趋势，技术嵌入才具有了更大的合理性和正当性。与中国一样，美国的技术嵌入也发端于商业公司。谷歌和苹果公司合作开发了旨在打通安卓（Android）和苹果（IOS）两大手机操作系统的技术软件，来匿名追踪新冠肺炎患者的密切接触者，帮助政府和医疗机构降低新冠病毒的传播速度。软件的数据来源主要是政府公共卫生部门所掌握的个人数据，辅之以个人自愿上传的数据。但是，这种商业性的技术嵌入既面对很强的个人隐私权压力，也缺乏政府公共权威的公信力，目前进展缓慢、收效甚微。总之，美国的健康认证既没有中国式的政治整合，也没有中国式的技术嵌入，中美两国的健康认证机制存在巨大差异，各自的疫情防控模式也因此非常不同。
▍健康认证机制与疫情防控体系
有了清晰准确的健康认证机制，中国才有可能建立由六大支点构成的疫情防控体系。一是通过全国性的社会动员，在乡村进行严格的对外隔离，在城市社区进行严格的封闭式管理，从而降低人员的流动性。二是通过行政手段降低社会活动和商业活动带来的流动性，各省迅速激活应急响应机制，全国在近百日内非必需商业和社会活动完全停摆。三是通过中医、西医的专业医学手段，救治集中隔离医院的住院病人。四是用信息技术降低不确定性，比如统计并向社会匿名公布患者的活动轨迹，使用健康码管理人员流动。五是通过全民免费救治体系，尤其是对重症病人不惜成本的救治，来遏制病毒进一步传播。六是发挥全国一盘棋、一方有难八方支援的守望相助精神，动员全国各地的专业医护人员支援疫情重灾区武汉市，组织其他各省对整个湖北省进行对口支援。总体而言，中国的疫情防控模式将社会动员、行政手段、信息技术、免费医疗、专业医学和守望相助六个方面结合在一起，更系统、更合理也更有效。
与中国相比，由于缺乏政治整合能力，美国在疫情期间没有进行备战级别的全国社会动员，因此不得不转而高度依赖行政手段来降低人员的流动性。在大部分州宣布紧急状态之后，联邦政府也宣布了国家紧急状态。全国50个州相继颁布居家令，要求民众保持社交距离，要求各行各业停止非必要的商业活动。但是，各州居家令不仅在法律上受到挑战，而且在影响普通劳动阶层生计后屡遭社会抗议。因此，居家令在很多州只是倡议，即使在重灾州，有令不行的现象也层出不穷，基层民众能否保持社交距离和闭门不出基本全靠自觉，地方警察往往只能维持治安本职，紧急状态下的美国仍然保持着常态下的弱社会动员状态。
更不利于疫情防控的是，美国的专业医学手段也仅适用于救治重症，轻症患者通常在简单处理后就回家进行居家隔离，美国在联邦和各州层面都不存在对轻症患者的集中观察或隔离机制，联邦和各州在要不要追踪密切接触者上也游移不定，迟迟无法做出政治决断。因此，尽管美国对新冠病毒的检测能力不断提高，由于缺乏对确诊者的集中隔离机制，病毒传播长期得不到有效扼制。最新研究发现，美国66％的确诊者基本没有出过门，松散的居家隔离所导致的家庭内部传染很可能是主因。尽管疫情如火如荼，但全美失业人口在不到两个月的全国和各州停摆之后飙升至3300万，在这一巨大压力下，特朗普政府公开宣称新冠病毒致死率不足为惧，美国需要立即取消紧急状态并解散联邦抗疫领导小组。绝大多数州也开始酝酿重新开放社会和商业活动，不再理会联邦抗疫领导小组制定的下述重启标准，即建立有效的病例追踪技术系统，实现真正的低发病率，有能力扩大治疗所有新感染者等。美国多家研究机构预估，新冠的确诊和死亡人数将因此大幅增加。
美国也没有发挥信息技术在疫情防控上的必要作用。尽管信息技术在新冠危机期间并非完全无所作为，比如加利福尼亚的大数据公司正在用卫星、无人机和手机地理定位数据来监测危机期间的食品供应链，有些公司正在考虑用无人机对员工进行尽职调查。但是，从疫情全面暴发至今，美国不仅没有建立密切接触者的行踪监测和社会公布机制，而且美国公共卫生部门也在国会议员压力下停止即时更新疫情数据，转而将自己掌握的个人健康数据向研究机构和商业公司开放，约翰·霍普金斯大学和“一亩三分地”等学术专业群体汇总更新的数据网站因此声名鹊起。一些州的地方执法部门意图使用信息技术来执行居家令，监测人们是否违令聚集，也往往因为涉及隐私争议而不了了之。
此外，由于美国没有全民覆盖的免费医疗制度，适用于少数人的公费医疗和适用于多数人的私人医疗都受制于私人保险公司，那些没有保险或保险覆盖不了新冠肺炎治疗费用的病人往往不敢到医院治疗，这既推高了医疗成本，也加剧了疫情传播。
不同的健康认证机制与疫情防控模式，必然产生不同的社会政治效果。中国在“非常时期使用非常方法”，为了保护每个社会成员的生命健康和整个社会的公共安全，让技术嵌入辅助、服从于政治整合，建立了静态认证与动态认证相结合的健康认证机制，有效控制了疫情。全国确诊病例降至千人以下，为全国范围内有序恢复生产生活秩序提供了关键条件。美国既没有中国式的政治整合，也没有中国式的技术嵌入，这导致其疫情长期处于暴发状态，产生了巨大的医疗、金融、财政、社会和政治成本。
▍余论
政治整合、技术嵌入与健康认证机制在中美两国的不同表现，也促使人们进一步思考新技术革命与人类政治生活之间的相互关系。这方面主要存在两种观念：一是技术决定论，二是社会决定论。技术决定论侧重发挥技术的自主性、独立性和高效性，而不只是把技术视为监控日常社会生活的控制工具。在高度不确定的新冠危机时代，信息技术可以让受“有限理性约束”的人们做出更理性的决策，让公共医疗系统更公平，让疫情防控体系更有效，并在公共健康与个人出行之间建立合理的平衡机制。社会决定论则主张技术的适用范围必然也必须由人类活动的目标决定。如果政治的最高艺术就是用恰当的方式把有不同需求、处在不同维度上的人们编织在一起，那么这种“政治编织术”就是政治整合的艺术。中国的健康认证机制所发挥的正是这种政治整合功能，技术嵌入成为“政治编织术”在新冠危机所催生的紧急状态下的必要补充。当然，这种紧急状态下的必要补充是否适用于疫情之后的常态社会生活，仍然值得慎思明辨。在疫情暴发之前，人脸识别等新技术手段的适用范围，掌握海量个人网络身份和财产信息的互联网平台巨头的崛起，已经引发了中国社会的广泛关注，包括立法、行政和司法部门在内的中国政府，也因此正在强化对个人信息保护、生物信息安全和具有准公共物品性质的商业数据安全立法。
作为信息技术的先行者，美国在这次疫情处理过程中却没有充分发挥信息技术的作用。这当然不是因为各州不想这么做，原因很可能包括以下三个方面。首先是因为美国1974年颁行隐私法以来对个人隐私的法律保护体系所施加的限制，“活得舒适”优先于“健康地活”。其次是因为美国政府公共部门对个人信息的国家认证体系主要履行识别纳税人、福利受益人和罪犯、犯罪嫌疑人等国家基本职能，仅仅履行这些常规职能难以应对突发危机，整个体系缺乏必要的适应能力和回应能力，宛如一艘超载的大船，转向难，回头更难。最后，在更大程度上，这是因为美国的国家决策者在界定疫情的性质、范围和应对手段上，往往让位于选举政治的需求，因此将新冠危机集聚给自己的职权和权威束之高阁。这些因素共同促使美国疫情持续蔓延，使之成为世界上确诊人数最多、死亡人数最多的国家。
迅速蔓延全球的新冠危机让当今世界进入新冠时代，引发了各国对关乎自身政治共同体前途命运的诸多重大“防疫政治学”问题的思考，包括各国的政治决断与决策机制，常规政治权力在紧急状态下的运行机制，政治体系的合理性、正当性和有效性，西方主导的现代政治理论和政治哲学的解释力，以及紧急状态下的权力机制和特别措施在疫情结束后能否常态化等。越来越多的人意识到，处理新冠肺炎疫情这种突发的公共卫生危机，往往需要高度集中的决策和资源调度，需要全国动员的政治机制和政治能力，需要具备基本的政治整合能力和非常时期必要的技术嵌入机制，需要静态认证与动态认证相结合的健康认证机制，需要全民覆盖普惠公平的公共医疗体系，需要全国人民守望相助众志成城，具备这些条件的国家，往往能在疫情防控上占得先机。
高度不确定的突发危机，让各国前所未有的同时进入紧急状态，紧急状态在全球范围内变成了常态。在这种极为罕见的情势下，尽管上述重大议题大多还没有什么确定的答案，但毫无疑问的是，防疫已经超出公共卫生范畴，变成了对各国治国理政能力的重大考验，并引发了人们对什么是好的政治生活、什么是好的世界秩序之类根本问题的深入思考。
本文原载《中国政治学》2020年第3辑，由作者授权发布，原题为《新冠时代的健康认证与“防疫政治学”》。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。
