✪ 吴彤、张聪 | 北京大学法学院
【导读】近日，美国总统拜登发表上任后首次外交政策讲话，向国际宣告“美国回来了”。对比上一届政府的种种脱钩路径，“美国回来了”究竟包含哪些信息？对中国来说，这又意味着什么？
拜登政府的政策有迹可循。作为追随拜登多年的核心幕僚，新任国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)无疑对美国外交政策有着关键影响。一周前，他在一场智库会议上宣称，中国是美国的重大挑战之一，要让中国“付出代价”，但美国要“先整理好自家屋子”。本文分析了沙利文近年来一系列文章和言论，指出其并非要回归传统建制派，而是在特朗普带来的全球政治混乱中寻求更切实可行的路径。他主张美国重返全球领导地位，再塑联盟体系和伙伴网络，必要时动用武力作为外交的延伸。面对中国，沙利文假想中国会寻求全球霸权，但认为美国对苏联的冷战逻辑已难以适用，应在竞争中共存，防止竞争演化为直接对抗：军事上，增强可持续威慑；经济上，确立对等贸易条件；政治上，宣扬美式价值观；全球治理中，变单打独斗为结盟群殴，在全球形成整体性的制华力量，联合盟友对中国施加压力。
本文原发表于《文化纵横》2021年第1期，原题为“重塑建制派：拜登智囊的美国方案”，特此编发，供诸君思考。
重塑建制派：拜登智囊的美国方案
美国当地时间2020年12月14日，美国选举人团确认约瑟夫·拜登在2020年美国总统大选中的胜利，为这场万众瞩目的美国大选画上了句点。在拜登于11年23日宣布的内阁成员名单中，现年44岁的杰克·沙利文将担任国家安全顾问一职。拜登担任副总统期间，沙利文就曾任其国家安全顾问，并获得过拜登的高度评价，更曾被希拉里称赞具备总统特质。可以想见，沙利文将在拜登政府中担任“政策智囊”，对未来美国内政外交政策的制定产生关键影响。本文主要以沙利文近几年发表的文章为基础，全面梳理沙利文的国家安全和外交政策主张，据此理解与预判拜登政府未来推行的内政外交政策。
▍国内政策构想：回归“大政府”，重建中产阶级
近年来，美国国内贫富差距不断加大、社会分化严重、财阀统治盛行、中产阶级衰落、民粹主义抬头，美国民众期待政府承担更大责任，这意味着自里根时代以来确定的“小政府”政治重心发生转移。2018年沙利文发表了《传统民主党的现代回归》一文，指出面对这一变化趋势，民主党应当抓住机遇，摆脱束缚，实行大胆改革。
沙利文的施政纲领可以概括为“一个核心，一个任务，四大支柱”：以回归“大政府”为核心，以重建和拯救美国中产阶级为首要任务，以发挥政府社会保障、社会再分配、解决区域发展失衡、团结社会力量四大功能为支柱。易言之，政府的目的在于：团结富人阶级、重建中产阶级、帮扶穷人阶级。
沙利文主张回归传统民主党人的执政理念，重新界定政府的职责范围，推动“新的传统民主党人”（The New Old Democrats）崛起。正如沙利文在《美国外交政策需要新的经济哲学引导》一文中指出的，美国需要构建新的经济哲学，有效管理本国经济并塑造全球经济。摒弃过去美国政府“强调自由竞争、放弃政府主导”的模式，重新实行类似于“二战”后在凯恩斯主义指导下的一揽子产业政策，结合社会现实需要，必要时积极采取干预措施。
作为美国价值观的体现，中产阶级近年来遭受了严重损害。沙利文认为，美国政府应更多关注国内中产阶级利益，打击避税天堂和制度漏洞，而不是致力于为企业构建安全的投资环境。2018年，特朗普宣布对全球出口至美国的钢铝制品征收关税之后，沙利文发表《特朗普对贸易协议的观点部分正确，错在如何解决问题》一文，指出汇率操纵、网络经济间谍活动、国有企业和旨在排除外国出口的非关税壁垒损害了美国工人利益，因此外交政策必须有所调整，摒弃昔日的自由贸易教条，更加重视公平贸易及保障国内中产阶级的利益。基于此，沙利文提出指导贸易协议谈判的四原则：第一，建立公平、对等、保护劳动权利的全球多边贸易框架；第二，重新衡量美国国内资本和劳动力之间的利益权重，将重心从企业转向消费者、工人和中产阶级；第三，建立真正有效的执行机制，鼓励大家都按规则行事；第四，将贸易协定视作针对工人的一揽子协议的一部分，服务于提高工人的工资、福利、技能和增加就业的目标。
将上述设想和目标付诸实践，需要以发挥政府四大功能为支柱。一是社会保障。美国当前社会现实已经变化：传统劳资关系与家庭形式均有较大改变，自由职业者增多，双职工家庭成为主流，且绝大部分劳动者在服务业工作。基于以上现实，政府必须发挥积极作用，创新社会保障的应对策略，减轻家庭养育和赡养负担，确保自由市场为工人提供体面的工资、福利和良好的工作条件，并通过提供职业技能培训等方式，为人们创造足够机会实现阶级跃迁。二是社会再分配，政府应改革税收和反垄断政策，以应对当前的财富与权力过度集中的问题，保证中产阶级与民主制度的良好运行。税收方面，政府需建立更加公平的税收制度。反垄断方面，政府需针对新型互联网平台调整执法和监管策略，并注意避免破坏市场的创新与活力。三是解决区域发展失衡问题，政府应当制定地方性政策，利用公共投资与重大公共项目来缩小地区发展差距。四是团结社会力量，政府应当与商业界建立新的伙伴关系，以适应现实社会需求，通过政策激励手段，鼓励公司承担社会责任。
为了实现国内政策构想，沙利文强调需要有两大着力点：一是建立更加包容的社会，以帮助所有美国人为基础，摆脱“身份政治”窠臼；二是改革国防预算制度。在《国家安全预算法案改革》一文中，他提出美国需要制定总体国家安全战略，并对国家安全预算流程进行结构性改革。该预算程序需要具备三个基本特征：每年发布《国家安全战略报告》（NSS）及规划指南，列出提升美国国家安全的事项和需要对预算进行调整的领域；制定统一的、具有长期连续性的国家安全预算方案，并与《国家安全战略报告》直接挂钩，权衡部门间资源分配，加大对创新和工业基础领域的投入；结合军事和非军事手段改革授权和拨款程序。
▍国际政策构想：以国际合作确保全球领导地位
沙利文对现行国际秩序的基本态度是“乐观而不绝望”的。虽然随着秉持单边主义和孤立主义的特朗普2016年当选美国总统，美国外交政策界一时间风声鹤唳，认为本已岌岌可危的自由国际秩序将雪上加霜；但不同于学者的悲观看法，沙利文认为特朗普上台仅仅是美国政治的非常态事件，现存的国际秩序具有很大弹性，足以撑过特朗普总统的任期。
在《特朗普之后的世界》一文中，沙利文提出了三点理由。第一，目前世界上绝大多数国家仍然遵循自由国际秩序，并指望美国在秩序中心担任领导角色。美国主导地位的消失并不意味着领导地位的终结。第二，美国有效完成了从支配地位到领导地位的过渡。在处理跨国问题上，美国推动了国际问题处理机制向更加务实和灵活的方向转变，增强了以规则为基础的秩序的弹性。第三，尽管特朗普创造了全球领导者缺位的真空期，但国内外的压力与实际利益考量让他无法对现存国际秩序造成系统性损害。总体而言，美国在经济、技术、外交等领域的竞争优势仍然显著，重建旧共识的机会依然存在。
就国际政策而言，沙利文主张美国应重返全球领导地位，再塑美国联盟体系和伙伴关系网络，通过参与多边治理、与盟友紧密合作来制定国际规则、规范与制度，让盟友承担更多国际责任，必要时动用武力作为外交的延伸。沙利文曾在《大西洋月刊》撰文阐述对美国外交战略的宏观构想，认为应在明确深化美国独特国家属性的基础上，重新构建“美国例外论”，以维护其外交政策的核心目标——“保护和捍卫美国的生活方式”以及“与盟友合作抵抗侵犯、威权主义和恶性腐败的扩展”。
1. 参与多边治理，加强伙伴关系。沙利文强烈反对特朗普政府的单边主义和孤立主义，认为美国应当重新加入并加强在全球事务多边领域的合作，重构并加强联盟体系和伙伴关系。目前，拜登政府重新参与全球事务的政策已初见端倪。例如，2020年12月7日，沙利文在接受采访时称，美国将重返《伊核协议》并取消制裁，为与伊朗就更广泛问题进行进一步对话铺平道路。
2.推行价值观外交。美国不是由领土或部落组成，而是由自由平等的理念构建而成。在外交政策的执行中，美国应输出价值观而非仅仅提供实用主义观点，并联合盟友宣扬人权和民主等普世价值。
3.强调责任分担。美国外交政策不是零和博弈，而是正和思维，即在维护自身利益的同时促进他国利益。新局势下，美国应实行不同的领导方式，强调责任和成本分担，赋予其他国家更大发言权的同时，让它们承担更多责任。
4.控制但不放弃武力干涉。以往政策制定者习惯过度使用武力，在网络安全、外交、对外援助等软实力方面投资严重不足。美国应逐步减少参与中东战争，但并非放弃该地区或停止反恐行动；将资源从军事拨款转向外交、发展和技术；认清美国实力的局限性，并使其手段与其宣称的目标相匹配。
▍对华政策构想：在竞争中共存
在拜登政府时期，美国对华基本认知可能从“区域性大国”向“寻求全球霸权”转变。沙利文曾认为，中国不可能取代美国成为新秩序的核心。因为中国作为区域性大国，其基本全球战略是作为一个“有选择性的利益攸关方”（selective stakeholder）采取行动，这种战略是以美国将继续作为最后的责任承担者为预设的，并根据成本效益分析选择性承担责任。在2016年的记者会上，时任希拉里外交政策顾问的沙利文还呼吁中国成为国际体系中“全面负责的利益攸关方”（comprehensive responsible stakeholder）。
但是，近年来沙利文对中国的看法有所改变。在2020年发表的《中国走向全球霸权的两条道路》一文中，沙利文阐述了中国寻求全球霸权的两条途径。第一条是通过军事竞争在西太平洋地区确立区域霸权，进而称霸全球；第二条是提升经济和科技实力，通过“一带一路”倡议塑造世界经济规则、技术标准和政治体制，确立全球领导力，从而间接取代美国。美国决策者必须明确中国将选择哪条道路，依此制定应对政策。
但总体而言，相对于特朗普政府的对华强硬态度，沙利文的对华态度更为中庸。在《没有灾难的竞争》一文中，他指出尽管中美两国之间存在许多分歧，但双方应在竞争中共存，尽可能防止竞争演化为直接对抗。
“将冷战当作教训，而不是采取冷战逻辑”，将可能成为拜登政府对华政策的基本方针。美国对华“接触政策”（Engagement Policy）失败以来，“中美新冷战”论调甚嚣尘上。但沙利文强调，鉴于中国的强大实力和中美合作的必要性，中美竞争的影响范围有限，美国对苏联的冷战逻辑在今天难以适用，应当“将冷战当作教训，而不是采取冷战逻辑”。
在可能引发不可控冲突的“新遏制战略”（Neo-Containment Policy）与可能严重损害美国利益及价值观、挫伤美国盟友体系的“大妥协”（Grand Bargain）之外，沙利文认为还存在不以美国投降或美中分治为前提的第三条路。美国应在军事、经济、政治等关键竞争领域与中国建立有利的共存条件，在不引发美苏对抗中特有的威胁感的情况下，确保美国的利益。
1.军事：增强可持续威慑。沙利文认为，中美之间面临的冲突仅限于印太地区，尽管紧张局势加剧，但两国军队在印太地区的共存并非绝无可能。美国需要做的是加强中美危机管理，增强自身的威慑能力。第一，美国与中国需要更多的沟通渠道和机制来避免冲突，以便事件发生时能够迅速澄清对方意图；第二，双边军事关系不应受制于政治分歧，而应加强交流、增进理解；第三，为确保在印太地区的威慑力量，美国应该将投资方向从昂贵的航空母舰转向价格更为低廉的非对称武器；第四，美国应该多元化其军事布局，在必要时利用准入协议，而不是一味永久驻扎。
至于台湾问题，沙利文认为，鉴于涉及的历史极具复杂性，不单方面改变现状也许是最佳方案。这样的方案也可以成为中美处理其他具有挑战性的外交问题时遵照的范例。
2.经济：确立对等贸易条件。沙利文认为，中美经济之间存在的结构性失衡削弱了双方经济关系的稳定性，成为两国关系破裂的深层根源。鉴于此，美国应通过修改世贸规则，对中国设置新的市场准入障碍，同时加大基础研究投资。其中决定性的因素是美国的国内政策：第一，美国须大力加强基础科学研究，对清洁能源、生物技术、人工智能以及计算能力进行投资；第二，美国联邦政府应加大对各级教育和基础设施的投资，并采取有利于增强美国人口和技术优势的移民政策；第三，美国应该与其他国家合作，就世贸组织目前尚未解决的问题制定一套新的标准，约束中国搭便车的行为；第四，美国应保护自己的技术优势，以应对中国的“知识产权盗窃”“有针对性的产业政策”以及“经济和安全部门的联合对抗”。
3.政治：宣扬美式价值观。沙利文认为，相比于苏联，中国崛起可能给美国带来更大的意识形态挑战。美国应注重提升自身价值观的吸引力，而非通过中美竞争寻求优势。随着中国对世界其他国家的影响力日渐增长，美国不应把所有其他国家都当作与中国竞争的“战场”，仅仅依据第三国与中国的关系来看待第三国。美国还应通过强调善治来捍卫民主，支持公民社会、独立媒体和信息的自由流动。
4.全球治理：变单打独斗为结盟群殴。沙利文认为，美国应在全球范围内形成针对中国的整体力量，联合盟友对中国施加压力；美国最大的优势之一是基于民主自由价值所建构的坚不可摧的盟友体系，而对手的弱势正是缺少有吸引力的价值观来团结同盟国。
但同时，中美竞争的结果不应该是压缩两国合作的空间。许多全球挑战亟须中美两个大国合作应对，两国领导人应该把跨国挑战上的合作视为双方的基本需要，而不是一方的单纯让步。
梳理沙利文的政策观点，首先可以发现，其政策立场并非回归传统的建制派，而是在特朗普政府所导致的全球政治混乱中寻求一种更切实可行的路径。其次，虽然沙利文的对华态度相对温和，但绝不意味着中美将“化敌为友”。作为“重返亚太”战略的制定者，沙利文与蓬佩奥等人对美国根本战略利益的判断是一致的，他对中国怀有的意识形态偏见与昭然敌对情绪也不可忽视，与传统对华鹰派相比甚至可能带来更大威胁，值得高度警惕。
目前为止，新冠疫情已经夺去了35万美国人的生命。面对特朗普政府留下来的烂摊子，拜登上台后的首要任务是疫情防控工作，并积极寻求重振美国国内经济与政治形势、恢复其世界影响力的方案。年轻有为、知识渊博的沙利文在未来能否为美国的内政外交带来转机，有待进一步观察。
本文原发表于《文化纵横》2021年第1期“域外”栏目，原题为“重建建制派：拜登智囊的美国方案”。图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。
