田方萌
中国的城市化和美国的高科技产业发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大关键因素。……中国的城市化将是区域经济增长的驱动力，并产生最重要的经济收益。
——诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨
13亿人的现代化和近10亿人的城镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，不仅造福中国人民，对世界也是贡献。
——中国新任国家总理李克强
户口制度的“国际化”
罗伯茨（Kenneth D. Roberts）是美国西南大学的经济学教授。他在上世纪90年代发现，中国的农民工进城现象同美国的墨西哥移民潮有颇多相似之处。比如，这两类移民劳工都从事低技术的底层工作，都与本地人具有文化隔膜，都不具有当地正式身份。两大迁移运动都体现为农村和城市之间的往返活动，都由来源地和迁入地之间的经济落差所驱动。而最有意味的相同点在于，中国城市和美国政府都在不同程度上限制着这两股迁移潮流。罗伯茨在他的论文中观察到：“这些相似之处让中国的情况看起来不像是国内迁移，更像发展中国家与发达国家之间的国际迁移。”
冷战以后，社会主义国家大都采取了严格的居住管理制度，不仅对国民的国际迁移层层设卡，也对国内流动设置了行政障碍。苏联人在各加盟共和国之间旅行，还须持有一种特别的“内部护照”，苏联也被西方讽刺为“护照国家”。这类居住管理体制，结合承担公民福利的单位制度，在相当一段时间内大大减低了劳动力的跨区流动率。然而，市场化改革要求统一全国劳工市场，也要求按能力标准对人力资源进行有效配置。作为对要素价格的反映，劳动力必然流向回报率更高的发达地区。
尽管没有做好准备，转型国家的改革家们不得不面对“半开放社会”促生的迁移大潮。由于苏联的加盟共和国纷纷独立，内部护照也失去了其管理功能，它们之间的人员往来变成了真正的国际移民。而在中国，长期沿袭的户籍制度以城乡二元结构为基础，构成了国内的发达地区和不发达地区。改革开放后这两大地区的边界管制逐渐松动，农村劳动力可以流入城市打工，小城镇的居民也可以来大都市谋生。然而，中国的发达地区像世界上的发达国家一样，希望外来劳工群体“召之即来，挥之即去”。城市部门对外来劳工存在需求，却不承认他们应当享有市民身份。与此同时，中国的户籍制度并非没有松动，各个城市向社会精英敞开了大门。
1990年代，公安部曾两度下发文件，允许地方城市根据当地状况对外来人口给予户籍，地方政府设立的准入标准遂成为落户城市的唯一途径。中国城市由此获得了一项“自治权”，可以自由决定接受或排斥哪些外来人口。就像发达国家一样，各市政当局主要向三类人开放了户口迁移渠道：有钱人可以通过买房或设厂（投资移民），聪明人可以凭靠学历或职称（技术移民），还有些人可以借助家庭关系（亲属移民）。
各国移民门槛高低不一，中国城市的落户标准也宽严有异。一般而言，经济发达的大城市很严格，而人口稀少的小城镇较宽松。在首都北京，国外名校的硕士文凭都难以保证落户京城；在许多三线城市，找到正式工作的国内本科生就可以解决当地户口。国际化的上海在户籍政策上也最为西化——当地政府直接借用了加拿大的移民积分制，根据一个人的工作单位和个人特点打分加总，达到一定分数即可获得上海户口。了解到中国近年的政策变化，罗伯茨教授也许会感叹：不仅中国的移民现象近似国际迁移，西方国家的移民政策也为国内政府提供了参考依据。
城市体系与人口控制
笔者的研究兴趣之一正是国际人口迁移，因此对发达国家的移民政策较为熟悉。我留学回国后接触了一些户籍改革的材料，总有似曾相识之感。从框架体系到实施细则，中国的户籍制度演化得越来越像国际移民体制，只是缺乏一道长长的边境线。
中国人所属的社会阶层也对应着相应的迁移权利，拥有财富、技能或关系资源的社会精英受到每座城市欢迎，成为实现自由迁移的中国公民；而底层的农民工则像发达国家的非法移民，难以享有城市居民的社会福利。
这种户籍制度产生了一大批不具有市民身份的城市人口。2011年末，中国总人口近13.5亿，城镇人口约为6.9亿，其中包括1.6亿不具有城镇户籍的外来务工人员。在户籍准入最为严格的北京，这一状况更为明显。2011年底，全市常住人口2018.6万人，其中三分之一强（36.8%）不具有本市户籍。而在当年新增人口中，近三分之二属于这类外来人口。
不少人认为大城市的承载能力已经饱和，无法容纳更多移民，应当强化针对总人口和户籍人口的双重控制。在发达国家反移民的声浪中，这种马尔萨斯式的论调也不绝于耳。可实际上，自工业革命以来，各级城市的规模一直在扩大，甚至出现了上千万人口的超大城市。城市扩容具有人口集聚的规模效应和外部性，有利于就业增长和经济发展。人们一般认为大城市比中小城市浪费了更多能源，其实就使用效率而言恰恰相反。生物学家发现，哺乳动物的单位能耗与体重成反比——例如北极熊体形越大，为每磅肉消耗的能量就越小。国外研究也表明，以每万人拥有的加油站计算，大城市比中小城市建设的加油站更少。
当然，王熙凤对贾府的评论也有道理——“大有大的难处”。任何试图扩张的人类组织，从大学社团到民族国家，达到一定规模后都会受到发展约束。这里我们可以拓展英国经济学家科斯分析企业边界的思路：一种组织的扩张成本超过其扩张收益时，它就应当适可而止了。具体到城市这类空间型态的组织，它们的发展可能受到天然屏障或资源供应的硬性约束，比如建设在盆地中的城市很难向周边山区扩展，而水资源短缺也构成了人口增长的瓶颈。
更重要的是，城市会因自身发展而停止扩容。随着一座城市的人口增加，每迁入一位劳工的边际成本也会上涨，这些成本包括住房价格、日用品开销和交通拥挤程度等因素。同时，污染和犯罪问题也可能日趋严重。当大城市变得越来越不宜居，人们就会考虑迁移到规模小的二线城市，像近年来大学毕业生自发进行的“逃离北上广”运动。而二线城市的人口增长，又会引发某些群体向更小的三线城市迁移。具有充分选择权的前提下，自由迁移机制可以通过个体行为灵活调节城市规模。
我们需要讨论的关键议题，也就不在于大城市可以容纳多少居民，而在于国人是否有权选择成为某座城市的市民。中国目前对城市人口，尤其享有各项福利的户籍人口，实施了相当有效的规模控制。这一控制的前提有二：一是进城务工人员自愿回归家乡；二是农村能够承担这批流动工人的再生产成本。而对于新生代的移民工人，这两项前提渐渐都不能得到满足。许多调查发现，绝大多数新生代民工渴望定居城市，农村对他们而言是陌生的。随着中国产业升级，对工人技能要求也在提高，农村的基础教育并不能提供必要的人力培训。
早在1960年代，美国政治学家亨廷顿（Samuel Huntington）就发现了发展中国家的一个普遍现象：“第一代的贫民区居民将社会礼让和政治消极这些传统的农村观念带入贫民区，他们的孩子却是在城市的环境中长大并接受城市人的目标和期望。父母满足于地理上的横向移动，孩子则要求在地位上垂直上升。”他由此提醒政治家们：“如果这种机会不能很快到来的话，贫民区内的激进主义就将显著地增强。”城市移民的市民化不仅属于经济问题，也是关乎社会稳定的政治问题。
城市化的改革方向
中国正在进行人类历史上最大规模的城市化进程，推进城市化的政策议题也成为当前政府关注的焦点之一。目前的居住管理体制造成了大量外来移民的身份模糊状态。非户籍常住人口被习惯性地称为“流动人口”，意味着他们不具有稳定的合法身份。这种模糊状态不能维持一个社会的长治久安，新任国家总理李克强曾在不同场合强调：“把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。”如何逐步实现新时期的市民化，正是目前户籍改革的首要问题。
中国的国内迁移类似国际迁移，我们也可以借鉴发达国家针对外来移民的融合政策。在欧美等国，持有永久居留证和临时工作证件的外籍移民除了不具有投票参选等政治权利，一般都被要求加入所在国家的社会保险网络，同时也享受相应的医疗和失业保障。换言之，他们的经济权利和社会权利在居留期间得到了与国民相同的待遇。目前中国一些城市启动的居住证制度，也试图将移民群体纳入本地的社会保障体系。例如，2011年苏州市的试行办法规定，使用居住证的流动人口可以更加方便地享受各项公共服务。
尽管居住证制度提升了流动人口的市政服务，他们与户籍人口的福利差距并不会因此消除。2010年，广东实行了积分入户政策，外来务工人员达到一定积分后，其子女可享受公共教育。番禺全区共有18万学生处于义务教育阶段，将近一半（46.6％）为外来人员子女，而该区仅有474人在2011年凭居住证加入了“积分入学”计划，免费入读公立学校。
一个国家的福利水平越高，对合法移民的资格要求也就越严。欧洲虽然面临比美国更严重的老龄化和人才短缺问题，吸收的外籍移民却不如美国数量多，主要原因即在于此。类似地，中国各大城市的户籍身份也对应着一系列社会福利，在这些福利项目未能全国统一和异地转移的情况下，市民待遇较高的大城市缺乏动力为外来人口提供同等的社会服务。
除了相对的高福利体制，中国发达地区还享有一系列特权，当地政府愈加不愿松动户籍限制。在地方政府争取资源的行政博弈中，大城市往往占据更多优势，有能力获得中央政府的政策倾斜。比如北京上海等地考生更容易被名牌大学录取，这也是“异地高考”等问题产生的原因之一。不过，这也提醒我们，中国城市毕竟不同于世界诸国，而受制于一个掌控全局的中央机构。
1978年以来的中国改革始于放权让利，区域竞争也积极推动了经济增长和社会发展。然而，下放权力并不能完成所有改革，集中权力对于推行某些政策十分必要，尤其在地方势力形成强大的利益集团之时。尽管户籍改革困难重重，决策者还是应当清楚地看到，地方政府的户口政策有将中国城市化推向“国际化”的趋势，这巩固了社会精英和区域经济的既得利益，却使中下层民众较少享受到城镇化带来的改革红利。
在去除地方特权化和推动福利国家化的基础上，中国才有可能缩小各地公共服务的巨大差距，降低大小城市的准入门槛，进一步促进全国范围的自由流动。当我们将迁移视为发展的题中之义，中国将实现一场真正意义的“国内移民”。
（作者单位：北京师范大学社会发展与公共政策学院）
