严 苍
新加坡是个小国，是个城市国家，但新加坡却是一种政治模式的经典。多年来中国人做了不少关于新加坡的研究，有关新加坡模式方方面面大多有所涉及。但新加坡一党执政长盛不衰，经济、社会长期保持发展稳定的奥秘，似乎仍有许多未解之处。
社会科学研究的一个核心内容是相关性及其排序问题。就新加坡模式研究而言，发现生成与维持新加坡模式的主要相关因素，并将其按重要性和逻辑性进行排序，是认识与理解新加坡模式的关键。在我们看来，国内目前关于新加坡的研究虽然几乎涉及了新加坡模式的各个方面，但就其相关性排序而言是混乱的，没有真正分清主次，更没有搞清新加坡模式相关因素之间内在的逻辑联系。因此，这样的新加坡研究总给人以似是而非、隔靴搔痒的感觉。
根据对于新加坡本身和东南亚地区多国政治发展的比较研究，生成与维持新加坡模式最主要的七大相关因素是：外部环境压力、福利主义政治、社会组织网络、“善养严管”治吏、精英吸纳机制、灵活社会政策、限制反对派等。
外部环境压力
新加坡长期保持积极进取精神，社会安定，执政党与政府廉洁勤勉、不懈怠，其首要原因在于新加坡周边环境。新加坡是一个华人社会，近代以来华人是东南亚地区的富裕族群，东南亚诸国统治阶层实行“政经分离”的治国策略，久而久之华人在东南亚变成了经济富裕、政治无权、遭受嫉妒的族群。新加坡建国就与这样的历史背景有关，新加坡以及新加坡主体族群历来受到了来自周边马来族群国家的巨大压力。在巨大的、持续性的地缘政治和种族、文化排斥的压力下，新加坡社会形成了一种常态的忧患意识。外在压力与居安思危心理，是执政集团保持道德风纪的深层次原因，也是新加坡模式其他要素的一个逻辑起点。
以往许多关于新加坡和新加坡人民行动党的研究，比较关注新加坡制度和教育层面的问题。实际上，其他国家，如中国、中国共产党有着一样的制度与教育，甚至有过之而无不及，但效果未如新加坡，重要原因就在于许多国家及执政集团并无现实的外在压力。忧患意识是一个群体保持团结和进取精神以及高尚道德风纪的基本前提。没有压力与忧患意识必然懈怠是普遍规律。
研究新加坡时，我们之所以认识到外在压力的重要性，与我们首先研究印度尼西亚有关。印度尼西亚的研究，特别是对苏哈托“排华政治”的了解，使我们对于外在压力和种族排斥对新加坡的重要性有了敏感。
福利主义政治
现代政治统治的实质是“福利主义政治”。从世界范围内看，从“罗斯福新政”开始，政治统治的性质与策略，抑或说“政治合法性”，发生了一次重大转变。古来政治统治是排斥性与压制性的，即通过排斥、压迫一部分人，保障和维护统治阶级的地位与权势。从“罗斯福新政”开始，统治阶级转为通过提供社会福利换取社会支持的基本策略，政治合法性逐步建立在不断给予人们“甜头”的基础上。
新加坡人民行动党依据其执政地位充分利用财政、金融、行政资源，实施利益引导，推行有利于经济社会发展和改善民生、服务大众的社会政策，以换取政治资源，保障其稳固的执政地位。这是新加坡治理模式的核心内容以及人民行动党长期稳定执政的关键因素之一。
现代政治行福利主义之道，背后就是金钱与财力。从这个层面上看，现代政治的本质是金钱政治。善财者得天下。从美国大选到阿拉伯酋长政治，再到新加坡模式，概莫如此。
新加坡政府以及新加坡人民行动党也许是世界各国中最善于聚财、理财的政治集团。由人民行动党控制的政府通过拥有国有企业，经营国有资产，掌控了新加坡大部分经济活动，获取了充裕财政收入，聚集了大量财富。新加坡政府掌握的国有控股企业中最著名的当属淡马锡控股公司（Temasek Holdings），一般认为淡马锡控股公司是新加坡最大的企业，公司以控股方式管理着23家国联企业，其中14家为独资公司、7家上市公司和2家有限责任公司，下属各类大小企业约2000多家，职工总人数达14万人，总资产超过420亿美元，占全国DGP的8%左右，其所属主要上市公司市值约占新加坡股票交易市场总值的21%。淡马锡多年来平均投资回报率高达16%，作为对政府投资的回报，公司税后利润的一半上缴财政部。在淡马锡之外，新加坡政府还掌握有大量企业，其中包括十分神秘的新加坡政府投资公司等。通过大量的国有企业和国有资产，新加坡政府掌控新加坡经济并拥有极其丰裕的经济资源。此外，值得一提的还有，由于东南亚地区种族、文化矛盾，掌握大量财产的华人企业家和财团将大量财产储蓄于新加坡，使新加坡还拥有向来秘而不宣，但数量巨大的外汇资产。
在掌握丰沛财政资源和垄断行政资源的条件下，人民行动党主要以提供社会服务的方式，向社会各阶层群体提供具有利益引导性质的公共产品和公共服务，以换取社会各界，特别是基层普通群众与选民的支持。在这方面，新加坡人民行动党与1955年体制下的日本自民党的做法是类似的。应当说，福利主义政治是新加坡人民行动党长期执政的基础性保障。
社会组织网络
新加坡人民行动党和政府建立起覆盖新加坡全社会的立体绵密的组织网络，几乎将新加坡各个阶层与群体尽收其中，理论上讲每一个新加坡公民都会被纳入到某个甚至更多的社会组织当中，执政党通过这样的组织网络对全社会，直至基层，发挥影响。这种组织体系是新加坡人民行动党将财政、行政资源转化为政治资源、选票资源的主要渠道，通过这样的渠道人民行动党和政府建立起与社会各界的宽广顺畅的沟通联系，广泛深入地影响社会各界，甚至通达个人。
新加坡主要有三大社会组织体系：人民协会系统（PA）、职工总会系统和党支部–议员系统。这是新加坡人民行动党组织联系群众的主要系统，在上述三大系统中民协会系统是最主要的。在人民协会系统的多分支机构中，遍布新加坡各社区的俱乐部又是其中最重要的部分。
新加坡是个城市国家，城市社区是人民居住的基本单位。在遍布新加坡城的大大小小的社区中都有服务于社区居民的俱乐部。俱乐部是非政治化的，只有一个功能就是向社区居民提供卫生、安全、保育、便捷购物、餐饮、娱乐健身、教育等全方位的服务，包罗万象、应有尽有。俱乐部的管理层是人民协会控制的，背后是政府与执政党。根据我们观察，政府通过俱乐部提供了大量补贴给社区服务。举例来说，社区主办的少年儿童音乐教育课程，其中钢琴课的初级班每小时学费仅和人民币40元左右，考虑到新加坡的物价和收入水平，若无补贴学费如此低廉是难以想象的。提供如此详尽周到的，如此深入达至每个家庭的服务，换得选民拥护是再自然不过的事了。每逢选举，工作殷勤辛苦的俱乐部主任便拜托各位邻居投好票。我们估计人民行动党60%的选票应当是从这里得到的。
“善养严管”治吏
办好新加坡的事关键在新加坡人民行动党。新加坡人民行动党长期执政而不懈怠，新加坡政府廉洁指数长期在全球名列前茅为世人称道。
新加坡人民行动党不懈怠、不腐败的原因是多方面的：选举的环境因素、严格的监督制度、党内的教育和选民联系制度等等，是人们经常提及的原因。除去新加坡周边环境压力导致执政党以及全社会具有忧患意识的政治文化因素外，优越的待遇是新加坡保持执政党廉洁勤勉的最重要原因。
新加坡有人把他们的吏治原理概况为：善养严管。“严管”容易理解，关键是“善养”。所谓“善养”也就是人们常说的高薪养廉。关于新加坡高薪养廉国内一段时间存在争论，新加坡高级公职人员的薪金收入在全世界名列前茅这是不争的事实，争论主要在中下级公务人员的待遇问题上，对此我们曾作为一个重点问题进行了研究。我们的结论是，新加坡的中下级公务人员的待遇同样是比较好的。关于这个问题，存在一定程度的争论主要是因为对于公务人员待遇的概念宽窄问题。仅就工资收入而言，新加坡的中下层公务人员的待遇确实并不太高，当然也并不低。中下层公务人员的一个重要待遇是达到一定级别遇到所谓晋升“天花板”后的转岗。新加坡中下层公务人员具备一定资历，缺乏晋升空间后，如果表现良好，由政府安排进行优待转岗。这样的“旋转门”也是一种优待，特别是还可以在平时长期起到约束公务人员行为的作用。这是一种十分巧妙，惠而不费的公务人员激励保障机制。
新加坡对于各级公职人员的廉洁要求很高很严，但之所以能够长期有效地管束，前提是“善养”。没有“善养”就无法“严管”。“善养”的重要作用在于：第一，优厚的待遇或预期待遇，提高了公职人员腐败行为的成本，进而形成了对腐败行为内在约束。第二，优厚的待遇与预期待遇制造了公职人员的职业荣誉感，进而提升职业的精神价值。第三，在“善养”条件下，多数人的满足感，有利于形成公职人员队伍内部的清正廉洁的主体氛围和主流文化，进而对少数缺乏自我约束能力的人产生环境压力。
新加坡吏治的“善养严管”原则是有理论依据的。他们的依据是公职人员待遇水平要与企业界保持一定比例关系，应略低于同级企业界的待遇水平，要有差距但差距不能过大，原因是公职人员与企业界人士同属社会精英阶层，必须有与其身份相当的待遇以保证和保持其社会地位和精神价值。
精英吸纳机制
与治吏联系在一起的是选官，好的公职人员队伍不仅要有好的管理方式，更要有好的选拔机制，把社会英才选入公职人员队伍是吏治的前提与基础。
新加坡人民行动党的精英吸纳机制有三大特点值得称道。
第一，广泛性。新加坡人民行动党从社会各界、各个社会阶层中发现和吸收优秀人才。新加坡对于政治英才的定义十分广泛，各行各业中的杰出人物都是观察的对象和潜在的吸收对象，其要点是某一领域中的佼佼者与三教九流皆有需要。这样的人才吸纳机制保证了人民行动党对社会各界的辐射力、影响力，对于巩固人民行动党的执政地位十分有用。
第二，实践性。考选是各国公务员选拔的基本方式，但新加坡在这方面也能够不拘一格。新加坡的政治人才选拔方式多种多样，既有提早发现，持续关注，长期培养的方式；也有直接延揽杰出人才、成功人士的“摘桃”方式。总之，只要是在某一领域作出杰出贡献，出类拔萃者皆可成为人民行动党纳贤的对象。
第三，差别性。人民行动党选择人才注意差异性。成功团队从来都是异质资源的优化组合。人民行动党不仅发现和选拔人才是多样性的，在人才的使用上更是差别化的。
以人民行动党的干部队伍的结构看，人民行动党将干部分为互有分工，各具资源，两个相互制约的两大群体：议员与党工。新加坡实行多元化的民主政治体制，与所有西方国家一样，新加坡实行的多党制、议会制和普选制是其政治制度的组成部分。人民行动党是新加坡长期执政的政党，执政地位由选举产生，选举中议员是主体，是明星。议员拥有巨大的名望和政治形象资源，这些资源是与议员及其他类型政治家个人相连的。议员是政治明星，但如果政治明星名望不断上升，个人能力和掌握资源越来越多，就有可能脱离党的队伍，甚至另起炉灶，与党讨价还价，甚至分庭抗礼。
人民行动党防止政治明星自我膨胀，尾大不掉的方式是将组织资源牢牢掌握在“党工”手里。在选举中，议员候选人是流动的，是被安排、指派到某一选区参选，候选人在选区一般很少具有人脉等组织资源，全靠党工为其竞选拉票。党工是政治“蓝领”阶层，默默无闻，没有个人资源。这样各自拥有部分资源的两部分党的干部，如同古代将兵所用“虎符”一样，合则有用，分则无能。耀眼的明星与默默的党工都有资源为党服务，但他们离开彼此就无法生存，遑论发展。明星与党工都必须依靠党，都从党那里获取资源，而无独立生存发展的空间。
灵活社会政策
和所有善于变革的政党一样，新加坡人民行动党是一个善于变化、善于学习的党。人民行动党善于学习变化的最突出表现是能够向政治对手学习，能从政治对手那里接过政治口号和政策主张为自己所用，能做180度的大转弯。
人民行动党在新加坡这样一个城市国家中并不强调自己代表特定阶级、阶层和群体。现代社会的群体划分出现了复合式和流动性的特点。现代社会中的阶级、阶层划分不再像过去那样主要以经济地位或社会职业为界限。社会政策对于现代社会中政治分野的影响超过了以往任何时代。因此，新加坡人民行动党的社会基础、合法性来源，与其实行的政策紧密相关，是最为重要的相关性。在这种新的社会条件下，过多地宣示自己与某一特定社会群体的代表关系十分不利于政策的调整，容易束缚自己的立场，绑架自己的主张。因此，新加坡人民行动党十分注意淡化自己的意识形态，看上去是一个没有意识形态的政党，以保证自己在政策上的灵活性空间。
新加坡人民行动党的政策取向和政治立场经常根据社会形势和政治市场的格局变化而及时调整。不变的是根据需要调整立场，变化的是政策主张。在这方面，人民行动党经常接过反对派的合理主张，变成政府的政策。这样做既可以获得更广泛的代表性和社会支持，又可以压缩反对派的政治空间，使其空洞化、边缘化。灵活的社会政策使人民行动党处于主动地位。
限制反对派
新加坡总以民主法制为标榜，但限制起反对派却毫不含糊。新加坡人民行动党在选举最为顺利的年代，甚至在议会中设置所谓官委议员：安排个别反对派代表人士填充议会，他们是没有表决权的摆设议员。一来用反对派人士粉饰执政党的宽容大度，装饰“民主”；二来，让反对派在议会中起到警醒警示作用。除此之外，新加坡的执政党对待反对派的政策十分清晰明确，就是千方百计地限制、控制，极力削弱其影响。
新加坡执政党和政府对待反对派很有经验，采取多种手段，全方位封堵反对派，在很大程度上削弱和制约了反对派。新加坡对付反对派的手段主要有：
1.利用行政资源优势边缘化反对派
社区是新加坡这个城市国家诸多社会活动的场所。新加坡政府规定，社区生活是非政治化的，尤其社区俱乐部是非政治化的，绝不允许政治活动、政党活动以及选举拉票活动。这些规定的效果是大大限制了反对派的活动空间，而执政党利用行政资源控制了社区俱乐部，社区俱乐部里大量便民利民措施，实际上具有政治功能。这样执政党和反对派看似在同一个平等条件下竞争，实际上反对派根本无法突破执政党对社区的深厚影响。
2.控制选举经费支出
在民主政体下，选举是执政党、反对派决战的战场。新加坡人民行动党在具有明显的行政资源的条件下，严密限制反对派活动，压缩其生存空间。新加坡选举的控制主要表现了限制“出口”上面。
西方各国在选举中几乎都有对于选举经费筹措中政治结盟现象，限制金钱对政治的侵害。而新加坡实施的相关措施更完备、更有效，这就是限制选举中经费的使用，要求各主要政党和政党提名候选人根据选区面积、人口严格限制竞选经费的支出，对于各种候选人的竞选经费的使用进行严格审计，出现违规者严惩不贷。这样做对于拥有行政资源的执政党关系不大，但对于社会影响相对较小的反对党，则是一筹莫展。
3.采取多种经济法律手段制约反对派
新加坡作为一个发达的资本主义国家，有着全面细致的社会管理体系，对全社会的财务、税收、金融以及其他经济活动有着严密的信息和统计体系。政府完全可以“政治问题经济解决”的方式限制和打击政治对手。
和许多资本主义国家控制媒体的方式一样，新加坡也是政治放开，经济调控。直接以新闻出版等法律限制反对派，的确有可能面临社会舆论强大压力。西方资本主义国家控制媒体的重要方式就通过经济手段使其就范。在自由体制下，媒体固然可以随意批评政府、批评政客，但媒体永远对资本保持着谦恭。资本的力量、经济的方式，使新加坡执政党面对媒体时多了许多自信，有了不少手段。
新加坡模式是一个政治权力集中程度比较高的体制。当今世界新加坡模式独树一帜，丰富了人类的政治实践。对于相隔万里的中国来说，学习新加坡不如说借鉴新加坡，搞清楚新加坡模式的要点，理解新加坡模式产生的历史条件、政治路径，比较新加坡模式优劣，理解新加坡模式的含义，理解新加坡模式的相关因素，对于我们认识理解当代世界的政治发展、政治问题不无裨益。
（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）
