既有的发展研究认为，韦伯的官僚制是刺激一国经济发展的核心制度要素。这一制度以可预见性、非政治性、去人格化，以及法治导向为基本特征。以此为标准，中国官僚制并不符合韦伯对理性化科层制的描述，政府质量与腐败控制状况都令人堪忧；但以公共福祉为衡量标准，中国经济发展对社会生活质量的提升却又世所罕见。这就构成了比较政治学者必须回答的一个“中国悖论”。换言之，要想坚持政治理论的普适性，超越文化相对主义的解释，同时反思西方对自身经验的路径依赖，就必须去发现中国治理体制中某些被忽视的制度特征。
古登堡大学政治学教授罗德斯特因（Bo Roth-
-stein）在近期《治理》（Governance）上撰文指出，以往的制度理论没能看到中国公共治理体制中独特的“干部体制”（cadre organization）。这种体制与韦伯官僚制大异其趣。在社会治理效果方面，前者因其独特的运行逻辑，比后者更有效率，从而也在总体上为执政党增强了政治合法性。该体制有两个相互关联的构成性要素需要予以特别重视：一是意识形态立场，二是“人民公仆”的预设。前者要求官员在党政一体的背景中贯彻组织原则与意志，后者强调为人民服务、满足群众需求、获取民众支持的行政绩效。二者互为条件，抵消了法治薄弱、官员腐败所造成的消极作用，保障了政府质量，提升了国家能力。而这也解释了为何中国地方官员的绩效考核表上混杂着意识形态的、政治的、经济的、教育的、社会服务的各项指标。在西方高度分化的行政目标管理体制中，是完全无法理解这一现象的。
与中立化的韦伯官僚制相比较，干部体制能够很好地解决传统的委托代理关系中信息不对称和激励不充分的核心难题。特别是在例如社会与教育改革等极具弹性的领域，针对具体问题，干部体制会采取较为灵活的手段，进而体现出更强的执行力。韦伯体制强调专家治国，在各社会部门中都要求有官员具备丰富的专业知识。但是，对于很多领域而言，例如教育、社会工作、产业环境，专业知识并不是首要的问题，作为代理人的官员只需具备执行任务的基本能力，委托人对之赋予更加宽泛的自由裁量权反而会更好地解决问题。韦伯体制当然也能解决这些问题，但势必造成法律法规的叠床架屋，反而影响了行政行为的可预测性，也会使授权裁量难题雪上加霜。而干部体制可以通过意识形态立场和政策原则思维解决这一难题，因为代理人选择的那些措施，是委托人在信息对称的情况下同样也会运用的手段。此外，在干部模式中，规范来自于顶层设计，因而更具稳定性，也更有利于组织的内部合作。
可见，如果不考虑干部体制的以上特征，就无法对中国的政府质量做出全面的评估。但是作者也怀疑，干部模式或许无法与代议制民主兼容，因为后者的决策机制是自下而上的；当政治上的多数意见发生变化时，将要付诸实施的政策原则也就得随之变化。由此还延伸出干部模式的持久性问题。有人预测，中国将会因为缺乏包容性的、法治导向的制度而走向崩溃。这一论断显然没能看到公共治理在此因果关系中发挥的作用。政治系统的输出功率对政治合法性而言至为重要。还有一种观点认为，随着与韦伯模式的国家不断增强经济、知识、政治交往，中国最终会放弃干部体制。事实上，决定这一体制的核心要素是中国共产党的执政地位，而中国共产党并不会对这种公共治理的工作方法进行彻底改变，除非中国的政党体制走向两党或多党制。 （文/木怀琴）
